МИССИЯ НЕВЫПОЛНИМА? Почему не удаются технократические реформы

МИССИЯ НЕВЫПОЛНИМА? Почему не удаются технократические рефор... Город: Москва Дата события: 11.04.2017 Время: 19:00 Спикер: Владимир Гельман Рубрика: Лекции в Москве

Статья опубликована на портале Полит.Ру 12 апреля 2017 г. «Судьба технократической модели». Автор текста: Максим Руссо. Фотографии: Наташа Четверикова

11 апреля в Библиотеке-читальне имени Ивана Тургенева в проекте «Публичные лекции "Полит.ру"» в рамках совместного с Европейским университетом в Санкт-Петербурге цикла лекций выступил один из виднейших российских представителей политической науки профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге, заслуженный профессор Финляндии Владимир Яковлевич Гельман.

Тема его лекции «Миссия невыполнима? Почему не удаются технократические реформы».

Еще в 1995 году экономист Алексей Улюкаев писал: «Основной вопрос <...> как сделать принятие решений компетентным, зависящим от знаний и опыта, а не от результатов голосования, как добиться «режима нераспространения» политической сферы на иные сферы общественной жизни». Хотя это высказывание было вызвано конкретной политической ситуацией в России накануне выборов в государственную думу, когда политические силы были в значительной степени поляризованы, оно отражает стремления многих государственных деятелей в разных странах и разное время. Для них всех было свойственно желание разделить политическую борьбу и принятие политических решений. Во многих языках две эти сферы обозначаются одним термином – политика, но, например, в английском для политической борьбы используется слово politics, а для политического курса – policy. Стремление отделить politics от policy составляет технократическую модель политического курса.

Большинство государственных реформ в мире, от Кольбера во Франции и Витте и Столыпина в России, носило технократический характер. Но в современных условиях вероятность успеха таких реформ оказывается невысокой. Как говорит экономист Дэни Родрик, на одного Ли Куан Ю приходится много Мобуту, то есть успешные диктаторы-реформаторы редки по сравнению с диктаторами, стремящимися к собственному обогащению за счет страны, которые своими действиями ведут государства к краху.

На постсоветском пространстве можно наблюдать различные случаи соотношения политической борьбы и политического курса. В России все 1990-е были периодом острой поляризации политических сил, противостояния президента с органами законодательной власти, и вся эта поляризация препятствовала успешному проведению политического курса. В 2000-е годы технократическая модель на некоторое время восторжествовала, но в следующем десятилетии стало ясно, что подобный курс заходит в тупик. В Грузии после прихода к власти Михаила Саакашвили были начаты обширные реформы, но они затормозились еще при нем, а после смены власти и вовсе остановились. Политический курс украинских властей постоянно оказывался заложником политической борьбы.

Возникает вопрос, почему в одних случаях технократические реформы оказываются успешными, а в других наблюдается полная неудача. Причем различия касаются не только конкретных стран, но и разных сфер государственной деятельности. Например, реформа налоговой сферы была с успехом проведена и в России, и в других постсоветских государствах, но такого успеха не удавалось добиться в других реформах. Владимир Гельман полагает, что в постсоветских странах существует серьезное препятствие для реализации технократической модели, связанное с тем, что основным принципом управление государствами оказывается извлечение ренты («государствами управляют для того, чтобы их расхищать»). Бюрократические системы этих стран, обычно слабые для реализации задач государственного развития, оказываются весьма сильными, когда дело касается соблюдения их собственных интересов.

Подобную ситуацию можно наблюдать и в других частях мира, например, в целом ряде стран Африки, где ее возникновение связывают с пережитками традиционного общества и не до конца преодоленным наследием колониализма. Про постсоветские страны такого сказать нельзя. Здесь ориентация на извлечение ренты представляет собой не следствие советского или досоветского прошлого, а оказывается продуктом того развития, которое эти страны пережили уже после распада СССР.

В этих условиях, даже если мы предположим, что политические лидеры заинтересованы в том, чтобы их социальная и экономическая политика приносила устойчивый рост и развитие, они сталкиваются с серьезными ограничениями. Даже опираясь на самые лучшие идеи, добиться результатов можно только в том случае, если начинание поддерживает глава государства. А эта поддержка носит неустойчивый характер и может поменяться в силу самых разных причин. Именно поэтому реформы в постсоветских странах носят столь частичный и хаотических характер, а иногда сменяются контрреформами.

Сравнительные исследования показывают, что большинство авторитарных лидеров государств стремятся к тому, чтобы их страны успешно развивались. В противном случае они рискуют лишиться своей власти, будучи свергнуты или элитами, или (в более редких случаях) восставшими массами. Поэтому авторитарные лидеры вынуждены обращаться к специалистам, которые могут провести необходимые реформы и обеспечить устойчивое развитие страны. Технократы, приглашаемые в правительство, напоминают кризисных менеджеров в корпорации. «Акционеры» – политические лидеры – могут оградить «команду реформаторов» от воздействия общественного мнения и политических партий и предоставить некоторую свободу маневра, но всегда сохраняют за собой возможность оценивать итоги их работы. Но их способность адекватно оценить эти итоги часто оказывается сомнительной.

Важное отличие технократического управления государством от менеджерского управления корпорацией состоит в том, что вряд ли возможна ситуация, когда менеджмент свергнет руководство компании, уволит владельца и возьмет власть в свои руки. А в условиях государственного управления такие варианты не исключены. Пример того, как успешные технократы бросают вызов своим политическим нанимателям, это противостояния Кучмы и Ющенко или Шеварднадзе и Саакашвили.

Получается, что у управленца-технократа всегда есть возможность перейти на сторону противников своего нанимателя. И чем слабее становятся позиции лидера государства, тем выше вероятность, что его управленцы его предадут. Поэтому он вынужден выбирать между лояльностью и компетентностью. Успешные технократы-реформаторы могут создать даже больше рисков для своих нанимателей, чем неуспешные. Успешные создают риски краткосрочные, неуспешные – долгосрочные.

Поэтому наниматели используют различные механизмы для контроля технократов. Один из них – это конкуренция между агентами. Именно поэтому мы столь часто наблюдаем в постсоветских странах борьбу между правительством и президентской администрацией. Также технократам выделяются определенные ниши в виде отдельных проектов или направлений, в рамках которых у них есть карт-бланш на любые действия и возможность получать дополнительные, но за пределы этих ниш они не имеют права выходить. У исследователей государств Южной Америки такой способ обозначается термином «карман эффективности».

Главная сложность, связанная с технократическими реформами, состоит в том, что реформы сталкиваются с сильным сопротивлением со стороны государственной бюрократии. Влиятельные лица изнутри государства (главы госкорпораций, ведомств) могут препятствовать реформам, а могут, наоборот, способствовать им, стремясь возглавить реформы и получить от их результатов свои политические выгоды. Такой человек может стать локомотивом реформы, но при этом роль самих технократов как специалистов-управленцев с развитием преобразований неуклонно снижается. Владимир Гельман назвал это явление «технократической ловушкой».

Стенограмма выступления:

Борис Долгин: Добрый вечер, уважаемые коллеги!

Мы начинаем очередную лекцию из цикла «Публичные лекции Полит.ру». Эта лекция также входит в очень важный для нас подцикл совместных лекций «Полит.ру» и Европейского университета в Санкт-Петербурге. Мы рады возможности представить площадку столь концентрированно для самых разных научных сил этого одного из ведущих в России учреждений в сфере социально-гуманитарного знания и одного из немногих мест, где всерьез развивается в России то, что можно смело назвать «политической наукой». Не политтехнологиями, даже не политической аналитикой, а политической наукой. Также нам сегодня повезло и в том, что в зале находятся несколько представителей той очень немногочисленной группы людей, о которых можно сказать, что они занимаются политической наукой.

Владимир Яковлевич Гельман уже участвовал в цикле «Публичных лекций Полит.ру». Мы очень рады возможности видеть его сегодня вновь. Владимир Яковлевич – профессор Европейского университета, а также обладатель очень сложной финской должности, которая выглядит как почетная, но является к тому же вполне реальной: заслуженный профессор Финляндии.

Тема у нас более чем актуальна. Это проблематика реформ, какими они, в некоторых случаях, бывают, реформ технократических. Вопрос о границах применимости именно такого метода, о проблемах, которые в связи с этим возникают. Формальное название можно увидеть на слайде. Регламент у нас традиционный: вначале лекционная часть, после чего можно будет задавать вопросы, выступать с небольшими репликами. Просьба ко всем – что-то сделать со звуком на мобильных устройствах. Опыт показывает, что они прозвучат совсем не вовремя. Пожалуйста, Владимир Яковлевич.

Владимир Гельман: Всем добрый вечер!

Большое спасибо «Полит.ру» и Борису за организацию этого цикла выступлений моих коллег по Европейскому университету. Борис в начале сказал, что я выступал в Цикле публичных лекций «Полит.ру», ситуация в Европейском университете в тот момент была исключительно драматическая – была отозвана лицензия, занятия официально не велись, и я тогда выступал в кафе «Билингва» недалеко отсюда при большом стечении публики. Была очень боевая напряженная атмосфера, собирали подписи в поддержку Европейского университета, и, как ни странно, после моего выступления ситуация вокруг университета начала меняться к лучшему. «После того» не значит «вследствие того», но я очень рассчитываю, что публичное внимание к тому, что делают мои коллеги и я, поможет изменить ситуацию вокруг Европейского университета к лучшему и на сей раз.

Б. Долгин: Прошу прощения, я заранее только скажу, что после окончания лекции со стола можно будет взять какие-то знаки поддержки университета, потому что, мне кажется, общественная поддержка – это то, что университету очень нужно.

В. Гельман: Спасибо. То, о чем я буду сегодня говорить, представляет часть работы, которую мы ведем с моими коллегами в Центре исследований модернизации Европейского университета. Мой рассказ представляет изложение главы будущей книги, которую мы в соавторстве с Дмитрием Травиным и Андреем Заостровцевым готовим. Книга будет посвящена роли идей, институтов и интересов в политико-экономическом развитии современной России и, в частности, вопросам, связанным с проведением различных реформ политического курса в нашей стране – почему они идут так, как они идут, и приносят часто непреднамеренные и нежелательные последствия.

Я начну с цитаты, которая приведена на слайде. Это маленький фрагмент из статьи, которую более двадцати лет назад опубликовал Алексей Улюкаев, позднее сыгравший важную роль в проведении политико-экономических реформ России, тогда – один из деятелей партии «Демократический выбор России». «Основной вопрос: как сделать принятие решений компетентным, зависящим от знаний и опыта, а не от результатов голосования, как добиться «режима нераспространения» политической сферы на иные сферы общественной жизни». Это высказывание прозвучало в контексте готовившейся тогда избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы, в ситуации, когда российский политический класс был крайне поляризован. Государственная дума России, сформированная по итогам этих выборов, находилась в довольно жестком клинче с президентом и правительством страны. Присутствующий здесь Владимир Рыжков, тогда депутат, а позднее заместитель председателя Государственной думы, наверное, многое может рассказать об этом периоде российской истории. Но я должен сказать, что под этим высказыванием Улюкаева могли бы подписаться очень многие эксперты, аналитики, политические деятели в самых разных странах мира. Стремление отделить политическую борьбу от принятия политических решений характерно для разных стран в разные исторические периоды, и Россия здесь не является исключением. В русском языке, так же, как и в немецком, и в финском, и в целом ряде других языков, все вышеперечисленное обозначается словом «политика», а в английском языке есть разделение на «политическую борьбу» - politics и «политический курс» - policy. По сути это отделение и полное разведение по разные стороны политической борьбы и политического курса в той или иной сфере можно обозначить как технократическую модель политического курса. В отличие от другой модели, которую можно назвать политической. В рамках политической модели политический курс зависит как раз от результатов голосования. Предельно огрубляя, это значит, что какая-то партия или какой-то кандидат, победивший на выборах самостоятельно или в рамках правительственной коалиции, проводит тот или иной политический курс, и избиратели оценивают его реализацию по результатам следующих выборов. В то время как в рамках технократической модели деятельность правительства по проведению политического курса, по крайнее мере напрямую, результатами голосования не определяется; политические лидеры – самые разные, приходящие к власти в очень разных условиях, – формируют правительство, делегируют ему определенные полномочия по реализации политического курса и сами оценивают насколько хорошо или плохо правительство проводит те или иные действия.

Я должен сказать, что если мы посмотрим на глобальную историю, то убедимся в том, что подавляющее большинство правительств, подавляющее большинство реформ – это реформы технократические. Самые разные реформаторы в мировой истории: Витте и Столыпин в российской истории, Кольбер и Тюрго во французской истории, «чикагские мальчики» при Пиночете в Чили или реформаторы, принадлежавшие к группе Opus Dei и проводившие реформы в последние десятилетия Франко, – проводили реформы технократические.

Но в современную эпоху такого рода попытки проведения политического курса не часто приводят к прорывным успехам. Исключения из правила довольно редки. Есть известное высказывание американского экономиста Дэни Родрика о том, что «на одного Ли Кван Ю приходится много Мобуту» – на одного успешного диктатора-реформатора приходится много правителей-казнокрадов, которые своими действиями в сфере политического курса доводят соответствующие страны до ручки. Очень часто это высказывание трактуется примерно так: есть, условно говоря, «хорошие парни», есть «плохие парни». Дело не в том, что какие-то политические лидеры хорошие, а какие-то плохие, более того, одни и те же политические лидеры в разные периоды своего правления могут выступать и реформаторами, и людьми, которые реформы тормозят, поэтому от персональных оценок здесь стоит воздержаться, а лучше посмотреть на то, как работают механизмы и стимулы.
Не так давно у нас вышла книга другого американского экономиста Уильяма Истерли с характерным названием «Тирания экспертов». Истерли, много лет проработавший во Всемирном банке, сейчас являющийся профессором Нью-Йоркского университета, посвятил свою критику деятельности таких организаций, как Всемирный банк. Он показал, что Всемирный банк на протяжении десятилетий поддерживал самые разные технократические реформы экономической политики по чисто политическим соображениям. Поскольку в годы холодной войны существовало серьезное опасение, что если политический курс будет определяться итогами голосований (чего так боялся Улюкаев), то итоги голосования в самых разных странах приведут к власти левые просоветские правительства, которые будут проводить курс в интересах советского руководства; поэтому усилия Всемирного банка были направлены на поддержку технократических правительств, которые пытались проводить реформы в условиях самых разных правых, а вовсе не левых авторитарных режимов. Успехи этих преобразований оказывались довольно скромными, но интересно также, что, после того как холодная война окончилась, подобный курс практиковался и всячески поддерживался международными финансовыми организациями, даже когда политическая необходимость в нем была утрачена.

Критика Истерли – нормативная: как не должно быть, как не надо проводить реформы политического курса; как не подотчетные народу правительства заводят ситуацию в тупик или даже ухудшают ее по сравнению с первоначальным положением дел. Моя задача – немножко переместить внимание от нормативной критики, о чем пишет Истерли, к такой позитивной повестке дня: как политический курс в условиях технократической модели осуществляется, как на самом деле реализуется. Что происходит, если мечта Улюкаева сбывается, если правительство проводит реформы независимо от итогов голосования. К Улюкаеву под конец нашей дискуссии мы еще вернемся.
Но действительно в разных постсоветских странах на протяжении вот уже последней четверти века мы наблюдаем такое очень причудливое сочетание политической борьбы и политического курса.

Россия. 1990-е годы – это период острой политической поляризации. Политическая борьба находится в явном противоречии с политическим курсом. Конфликт между президентом и Съездом народных депутатов России начался с разногласий по поводу политического курса, по поводу реформ, осуществлявшихся правительством Гайдара. Он очень быстро перерос в борьбу за власть и завершился роспуском парламента. Затем были новые противоречия между президентом, правительством и Государственной думой. Все 90-е годы эта высокая поляризация препятствовала успешной реализации политического курса. В 2000-е годы технократическая модель некоторое время торжествует, при поддержке президента России начинают реализовываться правительственные программы, которые проводятся через лояльную Государственную думу, однако в 2010-е годы становится понятным, что преобразование заходит в тупик. То, что мы наблюдаем сейчас, демонстрирует определенные исчерпания технократической модели политического курса, несмотря на многочисленные разговоры и попытки придать этой модели новый импульс.

Очень интересный случай Грузии. Там, когда произошла «революция роз» и президентом страны стал Михаил Саакашвили, сложилась достаточно широкая, очень разнородная коалиция в поддержку преобразований – действительно многие реформы в Грузии были начаты в ходе президентства Саакашвили. Затем они, еще во времена его президентства, несколько застопорились, когда стало понятно, что дальнейшее продвижение реформ создает новые риски, но риски эти проявились после смены власти в Грузии. Кетеван Болквадзе, работающая в Швеции исследовательница, определила это явление как точку насыщения, когда дальнейшее продвижение реформ стало уже невозможным.
Наконец, Украина – тоже очень интересный пример того, что политический курс в Украине оказывался постоянно заложником политического режима и политической борьбы в разные периоды истории. Это было характерно и для президентства периода Кучмы, и в еще большей степени для периода президентства Ющенко, и для президентства Януковича. Собственно, то, что мы наблюдаем сейчас – это продолжение прежних противоречий. В конце мы еще немножко поговорим о том, чему нас может научить опыт Украины.

Возникает вопрос, почему в одних случаях предложенный Улюкаевым рецепт технократических реформ работает более успешно, а в других нет. Мы сравнивали между собой страны, но если начнем сравнивать разные сферы реформ, разные сферы политического курса, то убедимся, что в них тоже есть очень большие расхождения. В одних случаях эти рецепты оказываются вполне себе успешными, как произошло, например, с налоговой реформой, которая была благополучно реализована не только в России, но и в большинстве постсоветских странах. В других случаях мы видим либо частичное продвижение, либо полную неудачу. Мой аргумент сводится к тому, что в постсоветских странах существуют довольно серьезные проблемы для реализации технократической модели, и связаны они с тем, что основным принципом управления постсоветскими государствами является извлечение ренты. Конечно, это характерно не только для постсоветских государств – во многих странах Африки мы наблюдаем абсолютно те же явления, но там их обычно связывают с тем, что это слаборазвитые страны, где во многом закрепились такие, если можно сказать, «пережитки традиционных обществ», и эти страны, пережив длительное тяжелое наследие колониализма, с трудом его преодолевают и, в конце концов, застыли на какой-то очень низкой точке своего развития. Но про постсоветские страны мы такого сказать не можем. Более того, я склонен утверждать, что эта ориентация на извлечение ренты является не следствием какого-то наследия прошлого, советского или досоветского, а скорее продуктом того политико-экономического развития, которое эти страны пережили после распада СССР. Предельно огрубляя, это можно сформулировать на бытовом языке примерно так: государствами управляют для того, чтобы их расхищать. Это характерно и для России, и в значительной степени для Украины, и для многих стран Центральной Азии; это явление приобрело характер, можно сказать, хронического заболевания. Попытки бороться с ним в лучшем случае носят частичный или не очень успешный характер. Основными агентами этого процесса являются, с одной стороны, бюрократия, которая повсеместно критикуется как слабая и неэффективная с точки зрения реализации политического курса, но вполне успешная с точки зрения реализации собственных интересов, и различные заинтересованные группы и извне государственного аппарата, те, кого принято называть олигархами, но, главным образом, изнутри государственного аппарата, то есть те чиновники, которые обязаны своим пребыванием на высоких должностных постах тесными связями с политическими лидерами, и кто использует эти возможности для максимизации извлечения ренты. Соответственно, такие сильные игроки, препятствующие проведению преобразований, затрудняют формирование широких коалиций политической поддержки реформ, коалиций тех, кто от преобразований либо выигрывает непосредственно, либо может выиграть в будущем. И в этих условиях, даже если предположить, что политические заинтересованы в том, чтобы успешно проводить политический курс, чтобы их социально-экономическая политика приносила устойчивый рост и развитие, они сталкиваются с довольно серьезными ограничениями. В условиях этих ограничений оказывается, что даже если в правительстве есть прогрессивно мыслящие реформаторы, которые опираются на самые лучшие идеи и разработки, они могут добиться результатов своего политического курса только в том случае, если их начинания поддерживает глава государства. Но глава государства по определению не может поддерживать все направления; главы государств выбирают какие-то приоритеты, и, более того, их поддержка носит неустойчивый характер, она может поменяться в силу совершенно разных причин. Именно поэтому реформы в постсоветских странах носят такой частичный хаотичный характер, а иногда даже сменяются контрреформами.

Я попробую проиллюстрировать этот аргумент на некоторых примерах. Почему вообще политические лидеры заинтересованы в реформах? Откуда у них такое желание берется? На самом деле исторически, да и в современную эпоху оказывается так, что политические лидеры сталкиваются с многочисленными вызовами: и внутриполитическими, и внешнеполитическими. Если они плохо управляют своими странами, точнее их страны плохо развиваются, то власти этих лидеров просто-напросто много что угрожает. В предельном варианте их могут завоевать и оккупировать, либо свергнуть недовольные их правлением элиты, а то и массы. Исторически гораздо большая угроза политическим лидерам исходит не от массовых выступлений, а от бунтов, заговоров, переворотов, организуемых элитами; есть немало исследований на этот счет. Понимая эти вызовы и риски, политические лидеры, по большей части, реагируют адекватно. Есть точка зрения, что вот существуют такие автократы, которые специально плохо управляют своими странами, чтобы подольше сохранить власть. Это аргумент американских авторов Брюса Буэно де Мескита и Аластейра Смита, которые написали замечательную книжку «Dictator’s Handbook» («Руководство для диктаторов»), это такая «поваренная книга для диктаторов», написанная очень живо, очень весело на материалах разных африканских стран. Но вообще говоря, сравнительные исследования этого не подтверждают, большинство лидеров, авторитарных и неавторитарных, искренне стремятся к достижению роста и развития своих стран. Просто не у всех получается. И, поскольку политические лидеры нуждаются в том, чтобы их странами, их экономиками управляли квалифицированные специалисты, они вынуждены обращаться к тем, кто, с одной стороны, обладает знаниями, опытом, квалификацией, необходимой для успешного управления, а с другой стороны, к тем людям, на которых при каких-то неудачах можно легко списать провалы и возложить ответственность. Если проводить параллели между управлением государством и управлением корпорациями, то нетрудно прийти к заключению, что технократы в правительстве – это некоторый аналог кризисных менеджеров в компаниях. И точно так же как акционеры – владельцы компаний, лидеры представляют этим менеджерам, этим технократам определенную автономию, определенную свободу маневра. Они могут оградить их от влияния со стороны общественного мнения, политических партий, различных заинтересованных групп, но только они оценивают результаты их деятельности и выносят решения о том, какие реформы стоит поддерживать, какие нет. И, соответственно, сохранять менеджеров-технократов на своих постах или нет.

Понятно, что точно так же, как в корпоративном управлении, в управлении государственном возникает проблема, которая известна как проблема принципал-агентских отношений. Проще говоря, так же, как акционеры компаний, политические лидеры не в состоянии грамотно оценить насколько успешно или неуспешно действуют технократы и менеджеры. Они могут ориентироваться на ту информацию, которую сами эти наемные работники им предоставляют, те, что понятно, пытаются показать свою деятельность в лучшем свете, а неудачи списывать на какие-то внешние обстоятельства, более того, если речь идет о недемократических режимах, то в условиях отсутствия свободных средств массовой информации информация всячески искажается и препарируется, и в связи с этим возникает немало проблем. Однако здесь есть одна очень серьезная и существенная разница. В корпорации, которой владеют внешние по отношению к менеджменту акционеры очень трудно себе представить вариант, при котором менеджмент свергнет акционеров и отправит в отставку владельца компании. А в условиях государственного управления такие варианты не исключены. Более того, в постсоветских странах мы знаем примеры того, как успешные менеджеры, успешные технократы бросают вызов своим политическим нанимателям. Пример: Ющенко, председатель Центрального банка, а потом премьер-министр Украины, был отправлен в отставку, в общем, несправедливо, не за свою деятельность в качестве премьер-министра, а в связи со сложившейся политической ситуацией в стране и борьбой тогдашнего президента Кучмы с политической оппозицией; это показывает, что риски довольно серьезны. Другой, не менее известный пример – это Михаил Саакашвили, который был министром юстиции Грузии во времена президентства Шеварднадзе, а потом возглавил коалицию которая Шеварднадзе и свергла. Это действительно так, и отсюда возникает проблема, о которой очень много писали специалисты, в частности, есть статья Георгия Егорова и Константина Сонина «О диктаторах и визирях». Они сравнивали этих технократических лидеров с визирями во времена Османской империи и показывали, что у квалифицированных визирей есть всегда выбор между лояльностью к своему нанимателю, к своему диктатору и переходом на сторону врага. Умные технократы по мере того, как позиции их нанимателя ослабевают, гораздо более склонны перебежать в лагерь его противников. Отсюда у авторитарных лидеров есть выбор между лояльностью и компетентностью: каких технократов нанимать на работу – тех, которые более компетентны, но могут перебежать на сторону врага, или тех, кто лояльны и на сторону врага не перебегут, но при этом и результатов больших не добьются. То, о чем написали Егоров и Сонин можно сформулировать словами другого дуэта – братьев Стругацких, которые в повести «Трудно быть богом» в уста главного тамошнего технократа дона Рэбы вложили слова «Умные нам не надобны. Надобны верные». Сам дон Рэба – тоже пример технократа, который осуществил государственный переворот и пришел к власти. Это действительно проблема, она связана с тем, что, с одной стороны, успешные технократы-реформаторы могут принести не меньше, а даже больше вреда своим нанимателям, чем неуспешные. Неуспешные технократы создают риски долгосрочные, а успешные создают краткосрочные. Отсюда политические лидеры стремятся контролировать технократов через разные механизмы. С одной стороны, это конкуренция между агентами – принцип «разделяй и властвуй». Сплошь и рядом мы наблюдаем как в постсоветских странах два разных учреждения, правительство и президентские администрации, борются между собой, либо сосуществуют в каком-то странном симбиозе. С другой стороны, политические лидеры стремятся ограничивать дискрецию технократов и пытаются добиваться того, чтобы каждый их шаг согласовывался с ними, и в то же время выделяют для них определенные ниши. В этих нишах создаются особые условия для деятельности технократов в каких-то приоритетных направлениях, проектах, им дается карт-бланш на любые действия, часто выделяются дополнительные ресурсы, но за пределы этих ниш им выходить не разрешается. В литературе, которая посвящена Латинской Америке, это решение получило название «карманы эффективности». В истории нашей страны в разные времена тоже было много «карманов эффективности», мы просто не описываем их в таких категориях. Например, «потешные полки» при Петре, которые позднее стали прообразом регулярной армии, – это был типичный «карман эффективности». Атомный проект, который курировал Берия, и космический ракетный проект, который курировал Хрущев, – это, конечно, «карманы эффективности». В несколько меньших объемах мы можем увидеть, как современные лидеры поддерживают приоритетные для них проекты, например, проект Сколково, который лично курировал Дмитрий Медведев –тоже, в общем, «карман эффективности», и т. д.

Но я бы сказал, что проблема с технократами для лидеров не сводится к тому, что технократы вдруг могут взбунтоваться и проявить нелояльность, поэтому их нужно держать на привязи, под контролем и выделять им специальные ниши. Проблема состоит несколько в другом. Главная сложность связана с тем, что если затеваются какие-то действительно серьезные преобразования и они могут получить поддержку политических лидеров, то реформы сталкиваются, с одной стороны, с сильным сопротивлением государственной бюрократии, если преобразование требует довольно большой организационной работы на разных этажах, а проведение очень многих реформ очень организационно трудоемкое и довольно сложное. С другой стороны, в постсоветских государствах очень сильные заинтересованные группы – это отчасти сложилось исторически как наследие советской системы, а отчасти получило сильный толчок в процессе экономических преобразований, и в разных странах происходит то, что можно назвать «захватом государства изнутри» – не столько извне, со стороны олигархов и большого бизнеса, сколько со стороны крупных государственных компаний и руководителей соответствующих ведомств, как общенациональных, так и субнациональных и т. д. Поэтому, когда технократов пытаются изолировать от общественного мнения, от воздействия со стороны партий, в поддержку преобразований создаются очень узкие коалиции, в которые входят сами реформаторы, которые отчасти движимы идеями, отчасти карьерными мотивами, и некоторая часть чиновников, такие предприниматели, которые по разным причинам могут поддержать проведение реформ и даже служить их локомотивами. Как правило, эти люди тоже движимы карьерными соображениями, и, в общем, ничего плохого в этом нет – нормально, если чиновник добивается успехов в какой-то сфере, то он или она не без оснований рассчитывают на продвижение по службе. Но риск состоит в том, что эти преобразования могут обернуться своей противоположностью. Я назвал это явление технократической ловушкой – то есть роль технократов, роль реформаторов в проведении политических курсов со временем снижается, а изменить что-то они могут все меньше и меньше. В свое время был проведен анализ того, насколько успешно правительственная программа «Российская Стратегия 2010» была реализована. В 2010 году исполнилось как раз 10 лет с того момента, как эта программа была официально утверждена российским правительством. Оказалось, что план мероприятий был реализован в общем и целом менее чем наполовину. Совсем недавно группа под руководством Михаила Дмитриева, бывшего заместителя российского министра, провела аналогичную оценку другой правительственной программы – «Стратегия 2020». Программа, которая разрабатывалась в период президентства Дмитрия Медведева в расчете на его второй срок, официально утверждена в итоге так и не была. В какой-то мере некоторые ее мероприятия нашли воплощение в действиях президента Путина сразу после его возвращения на пост главы государства (так называемые «майские указы»). Но Дмитриев оценил, что эта программа была реализована менее чем на 30%. Если проводить аналогию с двором султана, которую предложили Егоров и Сонин, то такое снижение значимости реформаторов и их мер можно описать, как «визири превращаются в евнухов», иначе говоря они не только не могут претендовать на роль султана, но и в своей собственной сфере поменять могут все меньше и меньше без того, чтобы затронуть какие-то жизненно важные для политических лидеров моменты и, соответственно, их дискреция и влияние со временем сужаются, но, тем не менее, они продолжают присутствовать в органах государственного управления, на публичной сцене.

Почему так происходит? Проще всего сказать, что технократы сами виноваты, они что-то неправильное предлагают. То есть если бы на моем месте перед вами выступал бы какой-то человек очень левых взглядов, то он сказал бы, что это, конечно, все такие неолиберальные реформы, это всемирный глобальный заговор неолибералов, неолибералы сознательно делают все, чтобы ухудшить жизнь народу, поэтому, соответственно, все так и получается. Я, во-первых, не являюсь сторонником теории заговора, а во-вторых, исхожу из того, что, даже если те или иные реформы в постсоветских странах явно преследуют в гораздо большей степени интересы крупного бизнеса, чем интересы различных социальных групп, то это происходит вовсе не по идейным мотивам, а потому, что интересы крупного бизнеса и компании представлены достаточно сильно, в том время как интересы трудящихся практически в постсоветских странах, вообще в посткоммунистических странах, не представлены никак – у нас нет ни сильных профсоюзных движений, ни каких-то устойчивых организаций, выступающих за социальные права, хотя время от времени какие-то спонтанные выхлопы случаются. Поэтому здесь играют роль вовсе не идеи, а интересы. С другой стороны, там есть критика людей, таких как Истерли, которые считают, что это просто какие-то неадекватные, неправильные идеи в головах у технократов сидят – они не то чтобы слишком либеральны, они недостаточно либеральны с точки зрения политики. Еще раз повторю, что дело не в идеях, дело в интересах группы давления. Идеи тут если и играют роль, то явно вторичную и подчиненную. И технократы сталкиваются с тем, что в условиях постсоветских режимов, так называемых режимов электорального авторитаризма, которые сильно зависят от результатов выборов, у политических лидеров очень маленький горизонт планирования. Этот горизонт планирования, как правило, ограничен одним циклом выборов.

Отсюда возникают довольно специфические приоритеты. Приоритеты, что изменили реформы потенциальных избирателей, направлены, прежде всего, на те преобразования, которые дают быстрый краткосрочный позитивный эффект, в ущерб тем преобразованиям, которые ориентированы на более долгосрочную перспективу. Очень характерно, что налоговую реформу в России, которая была проведена в 2000-2001 гг., все специалисты не без основания оценивают как историю успеха. Действительно, реформа была проведена очень быстро, при приоритетной поддержке главы государства. Она довольно быстро дала эффект в виде прироста доходов в государственный бюджет – и, казалось бы, все здорово и замечательно. Практически в те же дни и месяцы вместе с налоговой реформой была запущена реформа пенсионная. Реформа пенсионная забуксовала, и из приоритетов, обозначенных главой государства, она довольно быстро исчезла. Это было связано не только с тем, что у реформы нашлись влиятельные соперники (они были и у налоговой реформы), но и с тем, что довольно быстро стало понятно: издержки этой реформы с точки зрения повышения пенсионных взносов, введения накопительной системы и повышения пенсионного возраста будут заметны сразу, а отдачу реформа даст только через какое-то время, связанное с выходом на пенсию следующих возрастных когорт. Реформа была не совсем свернута, но завершилась плохо работающим компромиссом, по сути, была отложена в долгий ящик. Временные приоритеты играют очень значимую роль.

Другой важный момент: как работает государственный аппарат. Хорошо, если реформу проводит очень узкий круг чиновников, которые легко могут договориться между собой и наладить вполне эффективную координацию. Почему, собственно, проводят вполне ответственную макроэкономическую политику министерства финансов и центральные банки постсоветских государств? Не так давно вышла замечательная книга канадской исследовательницы Джульет Джонсон, которая называется «Священники процветания» («Priests of Prosperity»). Она там поет осанну главам постсоветских центральных банков: какие они молодцы, какие они успешные и эффективные. Но проблема состоит в том, что на самом деле в министерствах финансов и центральных банках финансовую политику осуществляет довольно узкий круг людей, им легко договориться между собой. Как правило, это люди, разговаривающие на одном профессиональном языке, часто проходившие одну и ту же профессиональную школу, входящие в одни и те же межгосударственные организации. В целом это довольно закрытые, сплоченные профессиональные группы. Как между собой эти чиновники договорятся, так и проводится финансовая политика. И там бывают огрехи, но тем не менее. Сравните с социальной политикой, за которую отвечает очень широкий круг чиновников, принадлежащих к различным ведомствам, не только на национальном, но и на субнациональном уровне. Координировать работу этих ведомств, где не всегда, прямо скажем, работают квалифицированные профессионалы высокого уровня, намного сложнее. Это действительно непростая задача, в том числе в техническом плане. Неудивительны сбои, такие, как случились в период 2004-2005 гг., когда в России произошла монетизация льгот, Министерство финансов и Министерство соцзащиты слабо координировались между собой, реформа была плохо просчитана, региональные последствия этой реформы никто всерьез не прорабатывал, и реформа действительно обернулась сильным конфузом; оказалось, что она стоила Правительству гораздо больших денег, чем изначально рассчитывали. Это вполне естественное следствие слабости государственного аппарата. Конечно, сплошь и рядом реформы сопровождаются явлением, которое называется «приватизация выгод и национализация издержек», когда соискатели ренты успешно добиваются реализации своих интересов в ущерб интересам общества. Об этом много рассказывает в своих расследованиях Фонд борьбы с коррупцией, об этом много пишут журналисты, занимавшиеся расследованиями – «Панамский архив» и т. д. Я не буду на этом подробнее останавливаться.
И наконец, пытаясь бороться с противодействием реформ со стороны бюрократии, технократы идут по пути раскручивания спирали регулирования. Если исходить из того, что бюрократы без соответствующих стимулов ничего делать не будут, то задача ставится примерно такая: обложить их со всех сторон требованиями, регламентами, регулированием, чтобы заставить что-то делать. В общем, это удается, удается за счет того, что издержки регулирования перекладываются той же самой бюрократией на плечи экономических агентов, организаций, граждан. Люди, работающие в образовательных учреждениях, знают не понаслышке о том, какой огромный вал бумаг с них требуют Минобразования, Рособрнадзор. Те, кто работают в бизнесе, знают о многочисленных претензиях всевозможных регулирующих ведомств и инстанций. Мои коллеги, работающие в Институте проблем правоприменения Евпропейского университета очень подробно изучают это явление, но парадокс состоит в том, что спираль регулирования раскручивают как раз те самые технократы-реформаторы, которые как бы хотят сделать лучше, но в результате получается наоборот.

Почему же власти терпят этих самых технократов? Почему политические лидеры не идут на то, чтобы от них избавиться? Вообще говоря, в некоторых сферах экспертиза все-таки неустранима. Нужна защита от дурака. Особенно в таких тонких сферах как финансы, налоги, банки, и эти риски власти понимают. Но более того, если вдруг мы представим себе, что завтра по каким-то причинам реформаторов сменят контрреформаторы, условно говоря, если вдруг президент страны решит, что Центробанк должна возглавлять не Набиуллина, а Глазьев – на самом деле это будет та же самая технократическая модель, только качество снизится. Но суть от этого не изменится. Откуда вообще взялась технократия? В позднем Советском Союзе роль профессиональных экспертов была довольно низкой. Многочисленные свидетельства, мемуарные и документальные источники, говорят о том, что в СССР решения принимались довольно узким кругом и даже на ранних стадиях разработки квалифицированные профессионалы играли вторичную роль – отсюда и падавшее со временем, катастрофическое снижение качества этих решений. В начале 90-х годов сознательно происходит выбор в пользу технократической модели, и, надо сказать, что опыт Перестройки в этом смысле оказался очень негативным. Когда было сильное давление на правительство со стороны общественного мнения, со стороны партий, со стороны парламента советского Верховного совета, избранного в 1989 г., на самом деле это происходило на фоне очень непоследовательной и неэффективной политики. Правительство металось и, в общем, своими руками довело советскую систему до распада. Неудивительно, что этот опыт показал, как не надо делать, поэтому в начале 90-х годов была сознательно избрана технократическая модель. Была ли ей альтернатива в виде политической модели? История не знает сослагательного наклонения. Можно лишь предположить, что если бы политическая модель была реализована, например, в России сразу после распада Советского союза, то на фоне сильной политической поляризации вряд ли были бы краткосрочные успехи в сфере политического курса. Скорее всего, ближайшим эквивалентом России могла бы стать Болгария того же периода, где была очень высокая политическая поляризация, где власть переходила от правых правительств к левым и качество политического курса сильно страдало. Но теперь мы об этом уже не узнаем, история не терпит сослагательного наклонения.

В 2000-е годы при явной поддержке Владимира Путина запускается целый пакет технократических реформ, так называемая «программа Грефа» – «Стратегия 2010», но со временем эти преобразования затормаживаются, и сейчас мы какого-то большого прогресса не видим. Какие дефекты этих реформ? Собственно, технократы сталкиваются с большой дилеммой – что можно делать? Либо можно очень долго готовить преобразования, долго согласовывать позиции, проводить открытые дискуссии, уговаривать ключевых игроков, долго, поэтапно вводить реформы с тем, чтобы они позднее укоренились, либо очень быстро внедрять какую-то реформу в обход ключевых игроков в режиме спецоперации. С одной стороны, мы можем получить какой-то неработающий компромисс, когда вроде все интересы умиротворены, но результат не очень впечатляет, как пример – пенсионные реформы, которые я упоминал. С другой стороны, мы можем столкнуться с тем, что если технократы перехитрят основных игроков, проведут какие-то преобразования, то могут натолкнуться через какое-то время на контрреформы. Как проводилась приватизация в России в 90-е годы? Огромные усилия были затрачены на то, чтобы создать специальный «карман эффективности» – Госкомимущество и Фонд имущества, которые провели очень быстро, по международным меркам, приватизацию, идя на разные хитрые сделки, вроде налоговых аукционов. С экономической точки зрения, это все оказалось очень успешным. Есть исследования, показывающие, что приватизированные предприятия показывали лучшие результаты и лучше управлялись, чем государственные. Но через какое-то время приходит период контрреформ; приватизация, с одной стороны, рассматривается как нелегитимное значительной частью граждан, а с другой стороны, есть сильное стремление поживиться за счет результатов приватизации и де-факто их пересмотреть: на смену захвата государства пришел захват бизнеса, и по прошлогоднему отчету Федеральной антимонопольной службы 70% экономики вернулось под контроль государства. Нечто подобное можно наблюдать с Единым госэкзаменом. Там правительство пошло по пути квазиэкспериментирования. Получить одобрение Единого госэкзамена в том виде, в котором он изначально был предложен, было явно невозможно – против него выступали самые разные группы, была широкая негативная коалиция. Правительство использовало, с одной стороны, метод умиротворения, когда часть мероприятий, связанных с введением Единого госэкзамена была отброшена, с другой – его вводили на протяжении 7-ми лет в режиме квазиэксперимента, когда он вроде был необязателен, но масштабы этого эксперимента расширялись, расширялись, расширялись, и в конце концов, когда Государственная дума была уже полностью под контролем Президентской администрации, его утвердили в виде закона. Надо сказать, что у ЕГЭ было как минимум два больших позитивных эффекта: Единый госэкзамен серьезно расширил образовательную мобильность, и не сразу, но сработал на снижение коррупции на уровне приемных экзаменов в вуз, которые были отменены. На уровне проведения самого ЕГЭ тоже не все было просто, но в конечном итоге побороть утечку итоговых тестовых материалов в общем удалось. Однако, через какое-то время реформа стала выколачиваться. Сперва выпускникам, сдающим ЕГЭ, сузили возможность выбора до пяти вузов – образовательная мобильность, естественно, стала снижаться. Позднее был расширен круг вузов, которые получали право на введение дополнительных вступительных экзаменов. Совсем недавно министр Васильева объявила о том, что такое право будет дано всем вузам, то есть в значительной степени смысл того, ради чего делали ЕГЭ, обессмысливается. Я не буду влезать в детали этого аспекта реформирования, есть очень хорошая работа, которая как раз этому явлению посвящена, ее написал мой товарищ, работающий вместе со мной в Центре исследования модернизации Европейского университета Андрей Стародубцев.

Но факт тот, что реформы идут вспять там, где их пытаются провести таким кривым способом, «как бы всех перехитрить и надуть». Более того, мы видим, что очень часто реформы поручается проводить ровно тем агентам, которые не заинтересованы в их проведении. Каноническим примером может служить реформа полиции времен президентства Дмитрия Медведева. Брайан Тейлор, американский исследователь, очень подробно писал об этом процессе. Была широкая общественная дискуссия, но в конечном итоге пар ушел в свисток, а в основе той реформы, которая была проведена, лежал ведомственный принцип. Естественно, дело свелось к перетасовке кадров на среднем уровне и к смене декораций, но в основе осталось главное – так называемая «палочная система», механизм иерархического контроля вышестоящих чинов над нижестоящими, который сводится к тому, что вниз спускаются планы: сколько там полицейские должны выявить правонарушений по отношению к предыдущему отчетному периоду. Это создает ложные стимулы для того, чтобы отчитаться, а не для того, чтобы соблюдать правопорядок.

Что мы еще видим? Мы видим, что попытки проведения преобразований направлены не на улучшение сущностных характеристик, а на достижение некоторых формальных индикаторов. Есть замечательный пример того, как в 2012 году Путин повелел своим указом, чтобы Россия в международном рейтинге Doing Business поднялась со 120-ого места на 20-е. Над этим только ленивый не смеялся, но Россия поднялась в 2015 году на 62-е место, а позднее даже на 47, если мне память не изменяет. Однако достигнут успех был не за счет того, что в России стало лучше вести бизнес, а за счет того, что по настоянию в том числе российских экспертов, в очень выгодном для России направлении поменяли систему индикаторов. И парадоксальным образом продвижение России в этих рейтингах было достигнуто на фоне довольно сильного ухудшения экономической ситуации. Можно ли считать это успехом – я не знаю.

В 2005 году группа руководителей Высшей школы экономики опубликовала важную работу, посвященную стратегиям реформирования, и в этой работе было указано на две ключевые стратегии. Как проводить реформу политического курса? Они, с одной стороны, предлагали осуществлять заимствование институтов, а с другой стороны, выращивать институты в каких-то таких лабораторных условиях с тем, чтобы они получали позднее дальнейшее развитие и хорошие институты вытесняли плохие. На самом деле обе эти стратегии в России использовались, но успех их оказывался довольно ограничен. Перенос успешных практик из-за рубежа на отечественную почву сопровождался явлением, которое мой товарищ Андрей Заостровцев назвал таким словом «шитизация», от английского слова shit, которое, я думаю, всем известно. Классическим примером может служить Открытое правительство. Было такое нововведение во времена президентства Медведева, довольно активно разрекламированное, оно существует у нас до сих пор, просто его не так сильно пиарят. В чем здесь разница? Вообще элементы так называемого электронного правительства были в самых разных странах. Однако во многих странах они служат некоторым дополнением к существующим демократическим механизмам подотчетности, в российских условиях оно служило скорее субститутом – здесь я использую термин, который любит употреблять Николай Петров. Что такое Открытое правительство? Такое средство подачи челобитных барину через Интернет. И когда через Интернет какие-то нежелательные общественные инициативы начали продвигаться, их тут же блокировали. Известный пример, как Алексей Навальный агитировал за то, чтобы Россия ратифицировала статью Международной конвенции по борьбе с коррупцией, Открытое правительство специальным решением не стало выносить этот вопрос на дальнейшее законодательное обсуждение, посчитав, что эта инициатива не имеет к ним никакого отношения – типичный пример такой «шитизации» полезного института в условиях, когда другие институты инновации блокируют. Выращивание институтов – это те самые «карманы эффективности», которые в России время от времени появляются, но беда в том, что политический патронаж со стороны руководства имеет ограниченные эффекты. Тот же проект Сколково, который так активно продвигал Дмитрий Медведев, не пережил смену политического руководства. Более того, оказывается, что если даже в каких-то отдельных «карманах эффективности» все развивается успешно и хорошо, то выйти за эти пределы и распространить передовой опыт на другие сферы очень тяжело, потому что возникает явное и скрытое сопротивление со стороны соискателей ренты на всех уровнях управления, и для того, чтобы эту систему изменить, политической воли лидеров, даже тогда, когда она проявляется, просто не хватает. Опыт многих неудавшихся «карманов эффективности» в разных странах говорит о том, что в действительности не передовые предприятия изменяют мир вокруг них, а наоборот, со временем самые передовые проекты, самые передовые практики оказываются заражены теми же самыми явлениями, как и те, с которыми они призваны бороться. То есть эти риски довольно серьезны, и недооценивать их не стоит.

Иначе говоря, поддержка политических лидеров является необходимой для проведения реформ политического курса, но не является достаточной. Во-первых, потому что сами политические лидеры меняются. Во-вторых, потому что у лидеров могут измениться приоритеты. В России в 2014 году происходит резкий поворот от приоритетов социально-экономического развития, которые декларировались как главные, к геополитическим приоритетам. Соответственно, все реформы экономической и социальной политики в этих условиях подвисают или утрачивают приоритетность, или даже оборачиваются контрреформами. В-третьих, сильно заинтересованные группы могут погубить любые планы преобразования, так, как это произошло с реформами полиции. Наконец, реформы могут просто зайти слишком далеко и создавать вызовы самим политическим лидерам с точки зрения сохранения их власти, а сохранение власти является приоритетом номер один, как бы не пеклись те или иные лидеры о благополучии и успешном развитии своих стран.

Какова же альтернатива? Можем ли мы рассчитывать на то, что вдруг в какой-то момент времени в нашей стране или каких-то других постсоветских странах происходит смена режима, технократическая модель политического курса меняется на политическую, и все становится хорошо? Если мы посмотрим на те страны, которые пытаются идти по пути развития политической модели, мы увидим, что ситуация там, прямо скажем, не слишком благоприятная, и в каких-то аспектах она демонстрирует, что политическая модель работает не лучше, а даже хуже модели технократической. Опыт Молдовы здесь очень показательный и впечатляющий, и нельзя сказать, что эта страна управляется лучше, чем Россия и Казахстан, во многих параметрах даже хуже. То же самое относится и к Украине: мы видим череду слабых правительств, которые находятся под сильным воздействием различных заинтересованных групп, то есть риски захвата государства – не изнутри, не чиновниками, а теми самыми олигархами, и риски достаточно велики. Поэтому не стоит рассчитывать на то, что политическая модель является «волшебной палочкой», которая позволит решить проблемы, существовавшие при технократической модели – вовсе нет, на смену одним проблемам приходят другие. Иногда они более серьезные, иногда менее – зависит от конкретных аспектов, связанных с расстановкой политических сил.

Есть другая проблема, которая перед нашей страной или постсоветскими странами еще не вставала, но она хорошо известна по опыту стран Латинской Америки. Это проблема популистского политического курса. Мы смотрим репортажи или читаем в средствах массовой информации о проблемах Венесуэлы, Боливии и других латиноамериканских стран. Я бы сказал, что эти проблемы были порождены таким антиавторитарным популизмом. Для постсоветских стран это нехарактерно, пока, по крайней мере, но не следует забывать, что технократическая модель как раз и внедрялась ради того, чтобы не проводилась популистская политика, ради того, чтобы, как говорил Улюкаев, результаты голосования влияли на проведение политического курса в негативном ключе. Ну насколько серьезна эта угроза для постсоветских стран мы не знаем, но сбрасывать этот аспект со счетов не стоит. Поэтому нашей стране и некоторым другим постсоветским странам, даже если произойдут изменения политических режимов, скорее всего придется жить с технократической моделью политического курса. О том, позитивно это или негативно влияет на качество проводимой политики, мы можем только догадываться.

И в завершение, об идеологе российской технократии – об Улюкаеве. Как вы знаете, его судьба оказалась довольно печальной, в ноябре прошлого года он был задержан и помещен под домашний арест. Многие журналисты и обозреватели считают, что предъявленные ему обвинения откровенно несправедливы. Я не стал бы выносить здесь суждений, касающихся непосредственно этого дела, я бы обратил внимание на то, что конфликт, жертвой которого стал Улюкаев, был связан с приватизацией крупного пакета акций Роснефти, который, как многие специалисты считают, носил крайне непрозрачный и более чем сомнительный характер. Парадокс заключался в том, что все произошло ровно так, как предлагал Улюкаев. Принятие решения оказалось компетентным, зависящим от знаний и опыта, а не от результатов голосования. Проблема, однако, в том, что компетентность, знания и опыт соискателей ренты оказались более значимыми при принятии решений, чем компетентность, знания и опыт самого Улюкаева и других технократов. И человек, который выступал идеологом технократической модели, сам в известной мере оказался ее жертвой. Это я не к тому, чтобы как-то позлорадствовать – злорадствовать над человеком, находящимся под домашним арестом, под следствием, не очень хорошо, а чтобы посмотреть на проблему с другой стороны. Два с лишним десятилетия спустя технократическое решение было предложено как некоторое лекарство от болезней политических конфликтов, которые тогда раздирали нашу страну. Со временем мы можем задаться вопросом – не произошло ли так, что лекарство, которое было предложено оказалось хуже, чем болезнь. Этот вопрос я оставляю для дальнейшего обсуждения, а сейчас позвольте мне на этом закончить и поблагодарить вас за интерес к выступлению. Текст этой работы в нынешнем его варианте доступен на сайте Европейского университета. Кто хочет, может самостоятельно найти или написать мне, я пришлю ссылку. И я надеюсь, что в каком-то переработанном, в том числе и по итогам этого обсуждения, виде работа войдет в нашу будущую книгу. Спасибо!

Б. Долгин: Спасибо, Владимир Яковлевич! Я, наверное, по некоторой традиции начну со своих небольших соображений и дальше буду передавать микрофон присутствующим коллегам, с особенно большим интересом я бы послушал мнение присутствующих Николая Петрова, Александра Кынева, Владимира Рыжкова и других специалистов, кого я, возможно, не увидел, и кто был бы здесь релевантным собеседником.

Первое, совершенно периферийное соображение, но оно понадобится мне для следующего вопроса. Все-таки Программа 2020, насколько я помню, разрабатывалась не под Медведева, она была инициирована Владимиром Владимировичем Путиным. Мы помним фотографии, видеокадры его с Ярославом Ивановичем Кузьминовым и Владимиром Александровичем Мау, когда он давал напутствия к созданию этих самых рабочих групп по разработке 2020. Поэтому не случайно, что в той степени, в которой это как-то пошло, оно пошло через «майские указы» Путина, а не через документы Медведева. Понятно, что еще что-то ведомственно реализовалось, да. А вопрос в связи с этим такой: мы видим «программа Грефа», мы видим Программу 2020 (Стратегия 2020), мы видим, что сейчас разрабатывается новая стратегия, а в модели, которая была описана, как мне пока, вот как она прозвучала, кажется, отображен один цикл – некоторый политический лидер и технократы, которые под его крылом то ли по инициативе, то ли с согласия его что-то разрабатывают, постепенно реформы сходят на нет, что-то остается, что-то не остается. Но вот мы видим – есть политический лидер Владимир Путин, под него разрабатывается «программа Грефа», под него, как, во всяком случае, объявлялось тогда, как бы неформально это не звучало, под него 2020 и под него же разрабатывается нынешняя программа. Как усложняется модель с учетом вот этой многоцикличности? Есть ли какие-то соображения?

В. Гельман: Спасибо. Изначально разработка Стратегии 2020 началась еще до того момента, когда было объявлено о рокировке Медведева и Путина на посту главы государства. Естественно Путин использовал значительную часть этих разработок, пустив их в дело через «майские указы», через другие шаги, но в отличие от стратегии 2010, официально на уровне Правительства стратегия 2020 не была утверждена. Я это отношу на счет того, что новации в области политического курса, которые там разрабатывались, не состыковались с изменением на уровне политической борьбы, на уровне politics. Но это все-таки частности, вопрос более фундаментальный – о том, что происходит на следующих этапах электорального цикла, если мы посмотрим не на перспективы того, что делает глава государства разово, а на то, как это происходит на протяжении довольно длительного времени. Если мы посмотрим на судьбу «программы Грефа», то увидим, что все более ли менее значимые ее мероприятия были реализованы как раз в течение первого электорального цикла. Программа была рассчитана на 10 лет, но уже после 2005 года сами реформы не только сходят на нет, но, более того, само слово «реформы» оказывается в официальном дискурсе табуировано и позднее они заменяются словом «модернизация». Отчасти это связано с неудачей одной из реформ, известной как «монетизация льгот»: не то чтобы это была совсем неудача, но очевидно, что реформа была топорно подготовлена, плохо продумана и просчитана, возникли массовые протесты, которые властям в общем удалось погасить и ликвидировать, но этот момент очень сильно поменял отношения на уровне политического руководства страны к преобразованиям. Хотя еще раз повторю, с точки зрения масштаба всех изменений, это был относительно не очень важный и не очень большой эпизод. Но он очень показателен как пример того, что сравнительно незначительные события могут очень сильно повлиять на дальнейшую стратегию преобразований. Со Стратегией 2020, если говорить не о том, что документ не был утвержден, а о том, что из него было реально пущено в работу, случилось резкое изменение всех приоритетов политического руководства в связи со сменой режима в Украине, событиями в Крыму, Донбассе, введением контрсанкций и всего-всего, что мы переживаем последние три года. Это тоже наглядный пример того, как такие экзогенные шоки могут сильно повлиять. Мы не можем предугадать, что случиться с будущими планами стратегии, которая разрабатывается сейчас. Я обращаю внимание на то, что технократические реформы, при том что они ставят целью, казалось бы, изолировать Правительство от общественного мнения, от политических партий, на самом деле оказываются более уязвимы, чем те преобразования, которые осуществляются в рамках политической модели. В рамках политической модели есть стандартная логика так называемого политического бизнес-цикла: когда сразу после выборов запускаются какие-то преобразования, а в период накануне выборов никаких реформ не проводится – проводится попытка умиротворения избирателей. Эта логика присуща и нашей стране. Здесь присутствует Андрей Щербак, который анализировал влияние этих процессов на голосование на выборах в Государственную думу и показал, что и в России есть свои политические бизнес-циклы. Но для технократической модели реформы характерны и такие недостатки и недостатки, связанные с тем, что при каких-то рисках на уровне politics, policy может быть принесена в жертву.

Б. Долгин: И все-таки это «многоциклие» в рамках деятельности одного лидера – можно ли как-то это встроить в модель?

В. Гельман: Дело в том, что лидеры могут менять свои приоритеты. У них больше свободы маневра, чем в рамках политической модели. В рамках политической модели, если вы пришли к власти под лозунгом проведения более активной социальной политики, а потом, придя к власти, взяли и пересмотрели свои приоритеты – избиратели не забудут. Есть знаменитая фраза Фернандо Энрике Кардозо, левого социолога, который баллотировался под левыми лозунгами, а став президентом, стал проводить неолиберальную политику: «забудьте все, что я вам раньше говорил». Избиратели не забыли, и отыгрались на либералах в следующих циклах, и позднее Бразилия, уже после Кордозе, сдвинулась влево. У политических лидеров, которые не связаны такими ограничениями, гораздо больше свободы маневра. Это может привести к более активному продвижению реформы, но так же точно, легко меняя свои приоритеты, лидеры могут отправить эти преобразования куда-то совершенно в другом направлении, вовсе не том, которое изначально было заявлено, и при этом не всегда нести политическую ответственность. Поэтому рисков здесь больше, чем в рамках политической модели. Неудивительно, кстати, что авторитарные режимы по средним темпам экономического роста во второй половине XX века были такие же, как и в демократии, но разброс параметров в них был гораздо выше. Демократии по большей части росли медленно, но устойчиво, а у автократии как раз происходило то, что на одного Ли Кван Ю приходилось много Мобуту. Россия не может быть отнесена ни к категориям стран вроде Сингапура, ни к категориям вроде Конго и Заира, она где-то посередине.

Б. Долгин: Спасибо. Да, у меня еще остались дополнения, но их я под конец сохраню. Просьба поднимать руки. Вот я вижу, Александр Кынев, Николай Петров, замечательно, вот им как-то по очереди бы, да. Спасибо.

Александр Кынев: Спасибо, Владимир Яковлевич, за прекрасное выступление. У меня скорее реплика, но, может быть, она будет почти вопросом. Мне кажется, что в самой постановке вопроса есть некое как бы искусственное огрубление, потому что возникает другой вопрос: что технократизм, а что не технократизм? На самом деле, если считать, что речь идет о том, что некая реформа проводится в том виде, в котором она придумана какими-то условными экспертами (то есть она генерируется экспертным обществом, а потом проводится как некий жесткий курс) – не является ли в этом смысле американская конституция продуктом экспертного сообщества? Что такое федералист? Что такое американская политическая модель? Это в чистом виде экспертный продукт, когда люди конструировали, обсуждали разные институты. А вот как будет работать эта норма? И будет она работать или нет? Чем мы компенсируем этот институт? Чем его уравновесим? Это абсолютно блестящие аналитические тексты, когда эксперты обсуждают разные гипотетические модели, которые еще не работали. В этом смысле, это чисто технократический продукт. И вот здесь, скорее, возникает другой вопрос, более важный: а почему, в чем причина, где граница, которая должна обязательно реализовываться при принятии некоего технократического решения, которое нельзя переходить, исходя из того, чтобы не пустить, что называется, под откос все цели, которые вы ставите? В основе любой реформы – концепция, это означает, что технократы – эксперты. Любая конституция – это примерно то же самое. Где та граница? Мне кажется, любые крупные реформы проходят в двух случаях. Первый случай – это некая жесткая авторитарная или даже тоталитарная модель, когда власть ничем не уравновешена, и в данном случае реформа – сопротивление. Потому что любая реформа всегда что-то ломает, всегда идет против каких-то устойчивых интересов. Соответственно, для того, чтобы ее провести, нужно иметь запас прочности, этот запас – это сила, то есть когда вы пришли к власти вооруженным путем, путем революции и так или иначе используете репрессии. Это авторитаризм в чистом виде. Вариант второй – когда эту силу заменяет высокая поддержка населения, когда приходит некий мегапопулярный по каким-то причинам лидер, и за счет этого он имеет некий запас прочности, который позволяет ему провести реформы, которые многих могут не устраивать. Либо одно, либо второе. Если мы посмотрим примеры удачных реформ при первом и втором, как правило, (мы также увидим и третий вариант, он очень важен) наиболее успешны те реформы, которые проводились, когда некая политическая сила – либо партия, либо национальный лидер, в глазах населения воспринималась как лидер борьбы за освобождение и независимость. Как правило, подобный авторитет, дополнительную силу, такую «силу ореола» имеют те лидеры, которые пришли к власти в ходе борьбы за независимость. Будь то Индийский национальный конгресс или АНК, то есть на какой-то период, как правило, это 10, 20, 30 лет, некая сила в глазах населения равна национальной независимости, суверенитету. И это дает ей некое право устанавливать новые правила игры, новые институты. Но это может быть третий вариант, который качественно отличается от первого и второго. Где успешность и неуспешность заканчивается? Если мы внимательно посмотрим на технократические схемы, которые получились, и те, которые провалились, условно говоря, – где границы между Мобуту и Ли Куан Ю? Любая реформа предполагает некие четкие правила, которым должен следовать ее создатель. Мне кажется, что граница заключается именно в том, готов ли человек, который реформу проводит и организует, жить по тем правилам, которые он сам устанавливает. Если говорить про пример с американской конституцией, не менее важным был не только сам текст конституции, но и то, что первый президент Вашингтон заложил неписанную традицию – уходить после двух сроков. Этой традиции не было в американской конституции, как мы знаем, до середины прошлого века, она появилась только в начале 50-х годов. Это был личный поступок человека, которому ничто не мешало остаться у власти пожизненно. Но он добровольно ушел, сказав, что должны быть ограничения и сменяемость власти, изменив тем самым качество политической модели. Что касается Ли Куан Ю: известная фраза «посади трех друзей» и т. д. Поэтому здесь фактор грани является фундаментальным: когда эксперт готов отделять личное, и национальный лидер, на которого работают эксперты, готов отделять личное от интересов, от тех долгосрочных целей, которые ставит. Кстати, вы привели пример по поводу Латинской Америки. Я много ездил по Африке, по Латинской Америке, пытался наблюдать живьем, как работают разные реформы, и, скажем, сравнение Венесуэлы и Боливии мне кажется некорректным, потому что в одном случае мы наблюдаем ситуацию, когда действительно пришли популисты, не имеющие никаких образований, и просто тупая раздача денег закончилась, по сути, экономическим крахом. Боливия – совершенно другой пример. Во-первых, это пример страны, где проводились честные выборы, и в итоге господин Моралес проиграл право баллотироваться на следующий срок, он у него последний, а во-вторых, те кто был в Боливии, могут сказать, что за 10 лет она качественно изменилась. То есть в одном случае – крах экономики, в другом – за 10 лет стало намного лучше с безопасностью, появились новые дороги, новая работа. Иначе говоря, в одном случае был безграмотный водитель троллейбуса, безграмотный рынок, в другом случае был зажиточный фермер с крестьянской хитрецой. И абсолютно разный результат, самое главное, что была готовность следовать за демократической практикой и не менять ее силовым путем. А если мы посмотрим на ту же Африку, то мы увидим, что реформы зачастую просто не срабатывают. Возьмем, например, какую-нибудь африканскую границу, где на западные деньги строится современный, оснащенный техникой, компьютерами пункт публичного допуска. Электронные визы вы получаете, но как только проезжаете этот пункт, дорога заканчивается, и оставшийся путь вы должны ехать по каким-то там джунглям, кочкам и т. д., где находятся какие-то посты, кто-то собирает взятки, где никаких компьютеров нет. То есть модернизация закончилась через 500 метров после того пункта, который вы проехали. Мне все-таки кажется, что главное – это грань. То есть я абсолютно убежден, что все режимы так и иначе технократичны, все решения так или иначе технократичны. Если целиком идти по принципу «условная воля народа» – дело кончится как в Англии, когда можно любую реформу закончить «брексит».

В. Гельман: Спасибо, очень детальное выступление. На самом деле оно касалось и социального строительства, и правил игры, и политического курса. Об институтах я не говорил сегодня много, потому что это отдельная тема. Но я должен сказать, что, конечно, американская конституция – это не технократическое решение. Ее действительно готовили лучше умы, однако ее одобрил конституционный конвент в ситуации очень жарких дебатов. Есть очень детальное исследование Уильяма Райкера по поводу того, как эта конституция принималась, какие дебаты были на конвенте разных политических сил, и то, что им между собой удалось договориться – это как раз и обеспечило стабильность и живучесть американской конституции на протяжении 200 лет. Эксперты действительно провели очень большую и важную работу. Но политическое решение принималось совершенно иначе, и когда был достигнут определенный компромисс, оказалось, что этот компромисс действительно очень нелегко пересмотреть. Вместе с тем многие хорошие латиноамериканские конституции писались по хорошему американскому образцу. В хороших американских конституциях закладывались многие хорошие практики, включая запреты на переизбрание глав государств. Тем не менее хорошие латиноамериканские конституции далеко не всегда препятствовали многочисленным срывам, переворотам, захватам власти и многим другим негативным явлениям. Конечно, Александр совершенно прав – политические лидеры играют огромную роль. Но надо понимать, что лидеры хорошие и плохие – они не сами по себе, одни и те же люди могут играть как позитивную, так и негативную роль в разные периоды своей деятельности. Они действуют исходя из своих стимулов, своих интересов, которые могут быть самыми разнообразными. Иногда эти стимулы могут способствовать улучшению качества государственного управления, иногда препятствовать. С тем же самым Ли Куан Ю как раз проблема была не в том, что он сажал своих друзей, а в том, что он являлся самым крупным владельцем собственности, земли и недвижимости в Сингапуре, и, грубо говоря, у себя сам не воровал и не давал воровать другим – это как раз из другой оперы пример. Это отводит нас к разделению между кочевыми и стационарными бандитами, которое когда-то провел Мэлсон Роуз. Большинство постсоветских лидеров ведет себя не как стационарные, а как кочевые бандиты, причем в отношении некоторых из них слово кочевые это не метафора, а некоторая реальность. Можем вспомнить, куда перекочевал Янукович, куда перекочевал Акаев, Бакиев; Саакашвили, кстати, тоже перекочевал. Так что это другого рода явление, когда мы говорим о политических лидерах. Они действуют так не потому, что они хорошие или плохие люди, а потому что у них иногда возникают стимулы к тому, чтобы вести себя именно так, а не иначе.

Б. Долгин: Спасибо большое. Не знаю согласится ли Александр, но я бы к третьему его варианту, когда оказываются нередко работающими реформы, отнес не только случаи чистой борьбы за независимость, но и случаи наличия, хотя бы для элиты, каких-либо иных консенсусных внешних стимулов, может быть, косвенно связанных с независимостью. В частности, опыт восточноевропейских стран с их относительным консенсусом по поводу вступления в Евросоюз, НАТО и т. д., что, в свою очередь, создало условия для прохождения тех реформ, которые требовались внешним игроком, но вполне авторитетным, в том числе с точки зрения как бы защиты независимости.

В. Гельман: Да, я совершенно согласен. Конечно, для стран Восточной Европы воздействие со стороны Европейского союза и стимулы, которые она задавала, были очень большими.

Николай Петров: Я тоже хотел бы поблагодарить Володю. Читал, слушал и особенно рад, что эта работа в процессе и что пишется книга – и поэтому два с половиной замечания и вопроса.

Первое связано с тем, что технократическая модель противопоставляется политической, и, мне кажется, немножко затушевывается то, что технократы и соискатели ренты – это не совсем равные авторы, это слуги и хозяева. И в этом смысле, когда мы говорим об успешности и неуспешности реформ, мы должны понимать, что есть риторические принципы определения успеха реформ, и тогда Володя абсолютно прав – реформа полиции, федеративная реформа и т. д. могут казаться неуспешными. А есть совершенно реальные интересы за которыми стоят соискатели ренты. В этом случае большинство тех реформ, которые у нас проходили, были абсолютно успешными – с точки зрения тех, кто стоял за этими реформами, а не тех, кто, как полезные идиоты, демонстрировал (в роли тех, кого Володя называет технократами) отцов этих реформ – приватизация и т. д., а тех реальных интересов, которые за этими реформами стояли. В этом смысле печальная история Улюкаева печальна не тем, что его перебили в его же собственной игре, он же полностью все сдал, то есть игра уже была сыграна, уже была приватизирована «Башнефть»; в этом смысле то, что он получил под занавес – это не проигрыш в шахматной партии. Просто он был не нужен, что и было продемонстрировано. Дальше все-таки хотелось бы думать позитивно, поэтому у меня полтора вопроса как раз по тем дырам, которые могут быть, как мне кажется, в неуспешности технократических реформ. Одна связана с тем, что происходит сегодня и что можно, в принципе, назвать «частичным демонтажем захвата государства», когда меняются руководства корпораций и уходят влиятельные корпоративные бароны, как это произошло с Кожиным, с Якуниным, со многими другими влиятельным товарищами – Муровым, Ивановым и т. д. Мы видим, что ослабляется так называемый захват государства и создается плацдарм для маневра. Видит ли Владимир Яковлевич в этом возможность осуществления каких-то реформ, которые в противном случае блокировались бы этими захватчиками? И вторая половинка вопроса по федерализму, о котором уже Саша говорил. Можете ли вы, рассматривая, скажем, условное «калужское чудо», или «новгородское», или «нижегородское», считать, что при каких-то условиях, при возврате федерализма и при том, что регионы получат гораздо большую самостоятельность в определении правил игры и т. д., то часть регионов, тех, где нет мощных соискателей ренты, как в Калуге, могут действительно, не будучи «карманами», осуществлять те реформы, которые на общегосударственном уровне блокируются тем, что вы правильно нам показали.
В. Гельман: Большое спасибо. Да, это довольно важное замечание по поводу того, что сплошь и рядом технократы выступали в качестве таких инструментов соискателей ренты. Вся дискуссия о залоговых аукционах 90-х годов – как раз чистый тому пример. О них очень много писали именно в таком ключе. Конечно, технократы, вступая в такие тактические альянсы, оказываются в них слабой стороной и сплошь и рядом проигрывают. Это неоспоримый факт, и пример с Улюкаевым, который изначально выступал противником той схемы приватизации, которая была принята, но не смог ей противостоять – лишнее тому подтверждение, это действительно так. Я бы сказал, что история со сменой состава правящих групп, перетасовкой руководства госкомпаний как РЖД, перетасовкой каких-то других фигур, она немножко не про реформы, она про другое. Уже упоминавшиеся мной Буэно де Мескита и Смит в своем списке советов диктаторам давали им важный совет, связанный с тем, что они должны перетасовывать свои правящие коалиции с большей или меньшей регулярностью. Во-первых, для того, чтобы избежать рисков, что их ближайшие соратники могут как-то договориться между собой и их свергнуть, а 70% авторитарных режимов по статистике проваливались и теряли власть не потому, что их свергало население, а потому что их свергали их собственные соратники. А во-вторых, потому что возникает возможность сменить слишком влиятельных лиц в своем окружении на тех, кто полностью зависит от лидеров, кто не может выступать в качестве самостоятельных фигур. Я думаю, что кадровые перестановки в российском руководстве в последние годы могут быть объяснены как раз с этих позиций. Не знаю, читал ли Путин или его ближайшие друзья книгу Буэно де Мескита и Смита, но они действуют как раз по этому принципу. Насчет федерализма: чего мы можем ожидать в случае, если в стране произойдет новая децентрализация и у глав регионов будут развязаны руки? Я совсем не исключаю, что мы можем ожидать появления каких-то реформаторских лидеров и реформаторских правительств в тех ситуациях, когда возможности для извлечения ренты действительно не очень велики, а с другой стороны есть желание усилить свои позиции. Весь вопрос в том, какие стимулы будут созданы для региональных лидеров, что их побудит к тому, чтобы проводить реформы. Мы знаем какие стимулы существуют в Китае. Руководители провинциальных комитетов компартии, если они демонстрируют хорошие показатели с точки зрения экономического роста, социального развития и, в последние годы добавилось, с точки зрения экологических показателей, могут претендовать на то, чтобы пойти на повышение – занять место в политбюро. Поскольку эти руководители конкурируют друг с другом, они друг за другом шпионят и не позволяют очень сильно разгуляться припискам. То есть если какой-то региональный лидер будет подтасовывать отчетность, его же конкуренты сдадут его и разоблачат. Эта мера способствовала тому, что китайские руководители регионального уровня искренне старались добиться экономических результатов. Какого рода стимулы могут возникнуть у наших региональных лидеров к тому, чтобы более эффективно развивать свои регионы, – это вопрос, на который у меня пока нет ответа. Наверное, Николай, как хороший знаток региональной жизни, гораздо более хороший, чем я, знает лучше.

Б. Долгин: Спасибо. Алексей Титков.

Алексей Титков: У меня скорее вопрос, а не замечание, хотя, наверное, порассуждать по ходу все-таки придется. Первое впечатление, возможно неправильное, но очень сильное, которое у меня осталось от доклада: его можно понять как вывод «все плохо». Существует некоторая проблема и это плохо. Если мы будем решать технократично эту проблему, путем технократической политики, это может оказаться хуже, чем сама проблема. Но если мы вместо технократической политики выберем то, что Владимир Гельман называет политической моделью, может оказаться еще хуже. То есть выбор из трех худших вариантов. Нет ли все-таки некоторого общего просвета, некоего вдохновляющего примера, который может что-то подсказать? Но некоторое уточнение перед этим. Первое – можно ли, рассуждая про технократическую политику, говорить про политический курс и право либерального или неолиберального долга? Насколько вообще логично говорить про левый технократический курс, были ли такие примеры? В Латинской Америке, где угодно. И последнее важное, на мой взгляд, уточнение: возможно, нет общего решения, нет общего рецепта, пока мы употребляем понятие «реформы», вообще независимо от области, к которой это относится. Но, как я представляю, для случая России 2010-х годов есть достаточно широкое согласие, какие конкретно реформы нужны – это изменение политических институтов таким образом, чтобы действия политиков-управленцев, правоохранителей и т. д. регулировались не стимулами поиска ренты, а каким-то образом работали на общее благо. Более частные, такие как независимое антикоррупционное следствие, которые в России как раз при Медведеве не пошло полностью, в Украине пошло слишком опасными темпами для правящей верхушки, и сейчас команда Порошенко их пытается погасить; следственно, гражданский политический контроль над силовыми структурами и перестройка каким-то образом судебной системы, опять же чтобы она искала не ренту, а верховенство права – проблематика более узкая, более сфокусированная, чем реформы вообще. Для конкретно такого случая – что положительного можно предложить, и если мы, опять же, имеем в виду, что невозможен вариант внешнего давления, как, условно говоря, в Румынии.

В. Гельман: Спасибо. Сразу несколько вопросов в одном. Я, конечно, не говорил, что все плохо и безнадежно. Я пытался объяснить, что какого-то универсального решения, такой «волшебной палочки», которая позволит сделать из «все плохо» «все хорошо», не существует. И у политической модели есть свои недостатки. Они другие, нежели у технократической модели. Но они тоже существуют, и было бы неверно закрывать на них глаза и говорить: «а давайте мы сделаем Правительство подотчетным парламенту, давайте мы проведем реальные конкурентные выборы» – и тут политический курс будет реализовываться более качественно. Не факт, что это произойдет. И да, пример с торможением реформ в Украине, которые слишком далеко зашли и которые пытаются свернуть, как раз говорит о том, что и политическая модель тоже не всегда способна этому блокированию препятствовать, там свои нюансы и свои сложности. Действительно, постсоветские преобразования по большей части носили тот характер, который чаще называют неолиберальным, имея в виду в большей степени отражение интересов капитала, чем интересов труда, если изъясняться марксистским языком. Связано это, однако, вовсе не с идеями либеральными, а с тем, что просто интересы капитала в посткоммунистических странах представлены сильно, а интересы труда или вообще никак не представлены, или представлены очень слабо. Это отражение баланса заинтересованных групп. Однако если по каким-то причинам вдруг будут проводить не курс в интересах какой-то группы приближенных к властям представителей крупного бизнеса, а другой политический курс, то модель останется ровно той же самой. И масса примеров того, как те же самые технократические правительства в самых разных странах проводили вполне себе левопопулистскую политику. Просто от этого они не переставали быть технократическими, они не находились под контролем общества, не находились под контролем политических партий, я это, прежде всего, имел в виду. И, конечно, здесь есть масса проблем и нюансов, но когда мы говорим «все плохо», то это явно недостаточно. Важно не только наклеить ярлыки, а попытаться выявить причины этих болезней. Вот я это и пытался сделать. Прежде чем мы будем раздавать какие-то рецепты лечения, мы должны понять, почему именно случилось заболевание. Рецепты давать – дело легкое, но они не всегда очень обоснованы. И вот как раз пример того, как в России в 90-е годы «прописали» технократические рецепты с целью того, чтобы как-то оградить хорошее правительство, которое проводит хорошие, правильные реформы от неправильного влияния со стороны общественного мнения, со стороны политических партий; этот пример показывает, что лекарство иногда оказывается хуже болезни.

Б. Долгин: А вот здесь я бы чуть-чуть продолжил линию того, о чем начал говорить Алексей, а с другой стороны, вернулся бы к тому, о чем спросил Александр, но что, по сути дела, осталось не совсем отвеченным. Начал бы я почти с ответа Алексею. Пример технократических как будто бы реформ, которые не являются правыми, впрочем, не являются и левыми, например, упомянутая вами фактически реформа полиции, с изменениями и т. д., она правая или левая? Не та, которая реализована, а та, которая необходима, та, которая на повестке. Та, которая является продолжением концепции, разработанной Центром проблем правоприменения при Европейском университете, – она правая или левая? Она никакая. В хорошем смысле – она не является ни правой, ни левой, она технократическая. Но отсюда следует вопрос – а что технократическое? Технократический способ или технократический смысл, технократический способ разработки, или технократический способ принятия и реализации? Вот здесь Александр как раз когда говорил об американской конституции, он акцентировал технократический способ разработки. Вы, в свою очередь, дальше подчеркнули не технократический, а политический способ дальнейшего обсуждения. Так какой этап мы считаем признаком технократичности реформ? К этому примыкает немножко другой вопрос. То, что перечислил Алексей дальше, в конце, как набор почти консенсусной реформы, он назвал реформами политических институтов, а я бы мог их назвать совсем не политическими реформами, а технократическими реформами государственного управления. Или нет. Вот они какие? Они технократические? Те, которые перечислил Алексей. Или они станут технократическими в зависимости от способа их принятия, если вдруг они будут приняты? И с этим связан вопрос, который, по-моему, был у Александра: а каков все-таки секрет эффективности технократических реформ? Можно ли добиться, чтобы они стали эффективными?

В. Гельман: Как я уже сказал, большинство реформ политического курса, которые проводились в истории, – это, конечно, реформы технократические. То есть это реформы, которые одобрялись, утверждались политическим руководством, несмотря на позиции влиятельных заинтересованных групп, несмотря на позиции общественного мнения. Иногда они оказывались успешными, иногда нет. Реформы Витте в России в конце XIX – начале ХХ века – это, конечно, примеры технократических реформ. Их утверждал монарх, в зависимости от того, что он думал, слушал ли он Витте или слушал кого-то другого. Более того, реформы Витте изначально были, если использовать различие левых и правых, правыми, а потом стали левыми. Он начинал свою деятельность как сторонник свободной торговли, а заканчивал на посту премьер-министра, как сторонник протекционизма. Ключевым является разделение по способу принятия решений. В ситуации, когда принятие решений зависит от политического руководства, ключевым аспектом деятельности технократов является умение продать свои предложения в наиболее привлекательной упаковке и убедить руководство в том, что если они примут эти предложения, то им самим станет лучше, и стране станет лучше, и всем будет хорошо. Иногда получается, иногда не очень. В ситуации политического принятия решений убеждать приходится общественное мнение, политические партии, совершенно разных игроков. Поэтому реформа полиции, упоминавшаяся здесь, принималась чисто как технократическое решение. Мы можем себе представить совершенно другой сюжет, когда реформа полиции выносится на реальное общественное обсуждение, в зависимости от которого разные политические партии принимают свою позицию, потом она выносится на обсуждение парламента, ну или правительства, которое сформировано парламентом по результатам выборов. Та же самая реформа может осуществляться и технократическим, и политическим способом. Технократическим способом решение принять, чаще всего, бывает проще, политическим способом иногда бывает намного сложнее. И, собственно, именно этот аргумент использовался в дискуссии начала 90-х годов России, о том, почему нам нужны технократические реформы. Потому: посмотрите на парламент, на верховный совет СССР – там идет какая-то говорильня, болтовня и, соответственно, очень важные решения тормозятся. Давайте мы дадим президенту дополнительные полномочия, президент сам будет подписывать указы о проведении реформ, и мы таким образом изолируем правительство от воздействия со стороны партии, со стороны общественного мнения. Вот в этом была суть дискуссии 1990–1991 годов. Я не хочу сказать, что технократический способ всегда хуже или всегда лучше политического, если речь идет о конкретном решении. Но если речь идет не о конкретном решении как проводить реформу, а о некотором принципе, по которому проводится политический курс, то здесь есть вполне очевидные дефекты, поэтому мы и говорим о технократических ловушках, но при этом ловушки есть и у политической модели.

А. Кынев: Ответа все-таки не было, потому что фактически то, что вы сейчас сказали, вы говорили о различиях между демократическим и авторитарным режимами. Но мы то говорим не о демократическом и авторитарном способе управления, мы говорим совершенно о другом. Речь шла о том, что такое технократия. Потому что в вашем ответе получается, что любое решение в рамках демократического режима не является технократическим, потому что дискуссия убеждает избирателей и т. д. Но тогда возникает вопрос, о чем тогда дискуссия вообще? Получается, что авторитарные режимы могут быть технократическими или не технократическими, а демократические тогда не попадают совсем, потому что там решают избиратели. Тут, на мой взгляд, ответа все-таки не было. Ведь если мы посмотрим на демократические режимы, мы тоже увидим, что реформы разные. Грубо говоря, когда есть, к примеру, разработка некой реформы экспертами, которая может быть невыгодна части общества, может быть невыгодна части элит, но которая тем не менее проводится, проводится действительно работа, политическое просвещение, может быть даже референдум, пытаются организовать поддержку нужной, но непопулярной реформы. Совершенно другое, когда политический популизм – некая идея, которая вредна, которая принесет массу побочных эффектов, но может быть визуально выгодна по каким-то нескольким позициям части общества, и мы наблюдаем победу популизма. Я вот упоминал условный «брексит» и т. д. Мне все-таки кажется, что вы ответили немного не совсем на то, о чем спрашивал я, не совсем на то, о чем спрашивал Борис.

В. Гельман: На самом деле в Латинской Америке сплошь и рядом демократически избранные президенты, когда, сталкивались с сопротивлением со стороны парламентов, они создавали своими декретами и указами эти самые «карманы эффективности», выводя отдельные сферы регулирования из-под воздействия парламента. Там парламенты иногда с этими решениями соглашались, но чаще всего нет, и некоторые из такого рода инноваций как раз и преследовали цели улучшить качество государственного управления, изолировав реформы от воздействия со стороны разных политических сил. Это было не только при диктатурах, и не столько при диктатурах, это было как раз при демократиях. Вот Барбара Геддес, исследовательница, очень подробно анализировала этот опыт в тех странах Латинской Америки, где были именно демократические режимы, а вовсе не авторитарные. Поэтому я бы сказал так: технократическая модель возможна и при авторитарных режимах и при демократиях. Когда в России в 1991 году Съезд народных депутатов дал Ельцину дополнительные полномочия, дал ему право самостоятельно формировать правительство, более того, он на некоторое время его возглавил, и предоставил ему широкий набор полномочий –это вообще было демократическое решение, другое дело, что парламент за это решение потом очень сильно поплатился, я думаю, что многие депутаты о нем жалели. Но вообще говоря, такой случай совершенно не уникален. Предоставление дополнительных полномочий, возможность проводить технократические реформы, создавать «карманы эффективности» – это не является исключением. Поэтому здесь нет такого прямого пересечения «технократическая модель – это всегда авторитарная». Вовсе нет. Другое дело, что политическая модель, конечно, предполагает наличие важных демократических институтов, таких, как «Свободные выборы». Это правда.

Владимир Рыжков: У меня нет вопросов. Мне кажется, что работа, которую Володя проделал, очень важная. Потому что сейчас мы четвертый или пятый раз ждем, что технократы напишут очередную Стратегию. Даже мы знаем, кто ее пишет и когда она будет презентована. Мне кажется, эта работа позволяет нам более трезво оценить перспективы подобного рода стратегий и лучше понять место технократов, в данном случае либеральных технократов в нашей политической системе. В этом смысле она очень полезна, и я практически со всеми выводами согласен. У меня несколько таких просто риторических вещей, которые возможно будут полезны для Владимира и его коллег при дальнейшей работе. Первое, мы уже увидели, что самая большая трудность – это провести границу между технократией и политикой. Все вопросы, собственно говоря, сводятся к этому. В эту копилку добавлю пару кейсов. Например, Гайдар. В логике доклада – это классический технократ. Его назначил президент, он делал реформы. Однако в реальности все было сложнее, потому что Гайдар прекрасно понимал, что необходимо заниматься не только policy, но и politics, и поэтому уже на первых думских выборах создал свою партию «Выбор России», которая получила 16%, потом уже позже создал «Союз правых сил», в 1995 проиграл, в 1999 выиграл. То есть он прекрасно понимал, что он технократ, но ему нужна политическая поддержка, коалиция и даже своя партия. Второй пример – Черномырдин, с которым я работал. Он вроде как и технократ, но на самом деле не технократ, это была самостоятельная политическая фигура с самостоятельным политически весом, который порой превышал вес президента. И он был представителем гораздо более широкой коалиции, чем Гайдар. И он был проголосован, кстати, Съездом, тем самым он имел политическую опору. Второй такой пример – Примаков. Ни разу не технократ. Сформировал коалиционное правительство думского большинства, имел прочную опору думского большинства, пока его не отставил Ельцин. При этом Примаков, будучи политиком, а не технократом, набирал технократический кабинет. В частности, Михаил Задорнов, который были министром финансов, сформировал первый бездефицитный бюджет постсоветской России. Так что, эта грань между технократизмом и политикой после моих примеров становится еще более зыбкой, но чем хороша аналитическая конструкция Владимира Гельмана – она все-таки позволяет, как у Вебера, создать некий идеальный тип технократа для того, чтобы лучше понять. Может быть, того технократа, которого он описывает, нет в природе. Но тем не менее аналитическая модель позволяет точно указать на место технократов в нашей политической системе.

Еще одно замечание про популизм. До сегодняшнего вечера я, как и все, дружно ругал популизм. Популизм – это зло, популизм – это угроза всему светлому, ничего хорошего нет от популизма. Послушав Гельмана, я не то чтобы переменил свою линию, у меня возник такой смешной вопрос: а может ли популизм при определенных условиях быть полезным явлением как позитивный разрушитель? Потому что если у нас главный враг – это группа влияния, с чем я совершенно согласен, то, возможно, единственный, кто может сокрушить группу влияния – это популизм, который соберет вокруг себя дальнобойщиков, безработных выпускников вузов, нищих бюджетников, нищих пенсионеров, которые под лозунгами социальной справедливости набросят удавку на группу влияния и позволят провести реформы в интересах большинства. Я не утверждаю, что это возможно, я просто задаю риторический вопрос – один из тех риторических вопросов, которые, как мне кажется, нам стоит обсуждать. И последнее, еще один риторический вопрос: Ельцин, Путин брали на службу технократов, чтобы была защита от дурака, однако остается вопрос, почему никто, кроме технократов, в России не предлагает никаких программ реформ? Очень интересно, никто же не мешал Зюганову эти 30 лет предлагать свою альтернативу, никто не мешал Жириновскому предлагать свои альтернативные реформы, никто не мешает Миронову предлагать, Явлинский вроде бы даже предлагает. Вот вопрос, который интересно, как мне кажется, обдумать: почему монополия технократов не только в том, что их назначают как защиту от дурака, а почему при том, что они технократы и защита от дурака, никакие другие альтернативы не получают общественного внимания и поддержки? Это вопрос не к Ельцину, не к Путину, я даже не знаю к кому. Спасибо.

В. Гельман: Спасибо, очень яркое выступление. Конечно, я в тексте как раз упоминаю Гайдара, более того, сам Гайдар в своей книге воспоминаний «Дни поражений и побед» ссылается на собственную дискуссию с Вацлавом Клаусом, который, будучи премьер-министром Чехии, как раз всячески и советовал Гайдару выходить из роли технократа, становиться политиком, создавать свою партию и предсказывал, что если этого не произойдет, то технократы могут все проиграть. И попытки действительно делались. Они не принесли большого успеха, но тем не менее попытки играть самостоятельную политическую роль, в общем, предпринимались. Другое дело, что в условиях той модели, которая сформировалась в России, возникает естественный барьер – случай Примакова это как раз подчеркивает. Как только Примаков оказался успешным премьер-министром, и хоть его кабинет был технократическим, с точки зрения стоявших перед ним задач, там были представители разных политических партий: там был и Задорнов, там был Маслюков от коммунистов; как только эта политическая модель вроде как получила шансы на реализацию, тут же оказалось, что успешный премьер-министр создает вызовы президенту. Как только рейтинг Примакова пошел вверх, Примаков был отправлен в отставку, и все пошло совершенно по другому пути. Опыт того же премьер-министра Ющенко показывает, что эта угроза вполне реальна для политических лидеров. Как только политик в роли технократа становится успешным, такой политик создает вызов политическому режиму – это те пределы, в которые как раз эта самая технократическая модель упирается. Это ограничение уже не на уровне политического курса, а на уровне политического режима.

Популизм, да. Есть разные виды популизма. Есть популизм авторитарный, упоминавшийся сегодня уже здесь Уго Чавес – это пример как раз авторитарного популизма, а есть популизм антиавторитарный. И на мой взгляд антиавторитарный популизм действительно может играть роль такого тарана, подрывающего сложившийся статус-кво, но понятно, что разрушение может быть созидательным, а может созидательным и не быть. Это палка о двух концах. Понятно, что лозунги борьбы с коррупцией и призывы к тому, чтобы поменять существующее положение дел –они, конечно, могут сплотить очень широкий круг на основе такого негативного консенсуса. Но за любой негативной коалицией, которая лежит в основе очень многих революций, рано или поздно встанет вопрос о выборе дальнейшего пути развития после того, как цель этой негативной коалиции будет достигнута. То есть для краткосрочной перспективы антиавторитарный популизм действительно является очень важным инструментом.

И, наконец, последнее: почему технократы выступают для властей в качестве инструмента защиты от дурака, а записные оппозиционеры ничего не предлагают. Первый ответ – самый простой: потому что они эти самые дураки и есть, второй ответ – более серьезный, говорит о том, что технократия основана на некоторой экспертизе; эксперты вообще-то склонны разрабатывать какие-то программы и проекты для тех, кто имеет шансы воплотить их в жизнь. То, что Зюганов, Жириновский и Миронов ничего не смогут воплотить в жизнь – мне кажется понятно любому здравомыслящему человеку, поэтому неудивительно, что никакие серьезные специалисты просто-напросто не склонны с этими политиками работать, а их интеллектуальный потенциал таков, что они сами, в общем, не очень способны что-то предлагать.

Б. Долгин: Спасибо большое. К сожалению, у нас здесь ограничено время и мы должны покинуть аудиторию. Я не знаю, согласится ли сейчас Владимир Яковлевич на то, что я предложу: может быть, если у кого-то есть вопросы дополнительно по теме лекции, вы пришлете их на мэйл Владимира Яковлевича, если Владимир Яковлевич согласится на них ответить. Мы просто включим это в стенограмму лекции. Какая разница, в какой момент это произошло? Спасибо большое.

В. Гельман: Спасибо всем нашим организаторам, «Полит.ру» и, конечно, большое спасибо всем, кто пришел, кто выступил, кто задал вопросы. Спасибо.

 

-----

После распада СССР реформы политического курса в различных сферах в России (и не только) главным образом осуществлялись в рамках технократической модели. Проекты преобразований разрабатывались и воплощались в жизнь теми или иными группами профессионалов на основе мандата, выдававшегося им политическим руководством, которое, в свою очередь, стремилось к монополии на принятие решений и оценку реализации проектов реформ и к «изоляции» содержания преобразований от воздействия на них со стороны общественного мнения.

Лекция будет посвящена критическому переосмыслению технократической модели политического курса в постсоветском контексте 1990–2010-х годов. В ее фокусе находятся те политические и институциональные ограничения, которые связаны с воздействием заинтересованных групп и с механизмами функционирования государственного аппарата. Низкое качество государственного управления и стремление к извлечению ренты рядом влиятельных игроков сужают возможности для проведения реформ, в то время как стремление к «изоляции» политического курса влечет за собой не только потенциальные выгоды для бенефициариев преобразований, но и значительные издержки, а также искажения их сути. В ходе лекции будет обсуждаться вопрос о возможности и реализуемости альтернатив технократической модели в России и других странах.

Владимир Яковлевич Гельман - один из виднейших российских представителей политической науки.

Научные интересы: исследование современной российской и постсоветской политики в теоретической и сравнительной перспективе.

Основная профессиональная деятельность

02/1988 – 08/1990 – Ленинградское станкостроительное производственное объединение им. Я.М.Свердлова, инженер-технолог.

08/1990 – 08/1998 – Санкт-Петербургский (до 1991 – Ленинградский) филиал Института Социологии РАН, научный сотрудник.

02/1996 – 08/2005 – Европейский университет в Санкт-Петербурге, факультет политических наук и социологии, доцент.

С 09/2005 – Европейский университет в Санкт-Петербурге, факультет политических наук и социологии, профессор.

С 09/2012 – университет Хельсинки, Александровский институт, Finland Distinguished Professor

Прочая профессиональная деятельность

11/1989 – 06/1990 – Ленинградская городская избирательная комиссия по выборам депутатов Ленинградского городского Совета 21 созыва, член комиссии.

04/1990 – 12/1991 – Ленинградский городской Совет народных депутатов, эксперт.

09/1992 – 09/1993 – Представительство Президента Российской Федерации в Санкт- Петербурге, консультант по информационной и аналитической работе.

08/1993 – 01/1996 – Институт гуманитарно-политических исследований, заместитель директора.

02/1994 – 03/1997 – фракция ЯБЛОКО Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, эксперт.

11/1995 – 01/1998 – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, член комиссии с правом совещательного голоса.

02/1997 – 05/2000 – Европейский университет в Санкт-Петербурге, член Ученого Совета.

2 01/1999 – 12/2002 – журнал “Российский региональный бюллетень”, член Консультативного Совета

С 02/2000 – журнал “Полис”, член редколлегии.

03/2002 – 12/2011 – International Journal of Urban and Regional Research, член редколлегии

01/2003 – 02/2003 – Центрально-Европейский университет (Будапешт), отделение политических наук, приглашенный профессор

08/2003 – 12/2003 – Техасский университет (Остин, США), отделение политического управления, приглашенный профессор

01/2012 – 06/2012 – Российская экономическая школа, приглашенный профессор

C 01/2012 – Александровский институт университета Хельсинки, координатор исследовательского кластера «Авторитарное рыночное общество как вызов»

C 06/2012 – Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы, факультет сравнительных политических исследований, председатель Международного консультативного совета

Некоторые дополнительные факты:

  • В 2012 году выбран Академией наук Финляндии в качестве заслуженного профессора Финляндии (Finland Distinguished Professor - FiDiPro). Владимир Гельман – единственный россиянин среди профессоров FiDiPro за все четыре раунда конкурсов.
  • Автор статей в научных журналах: «International Political Science Review», «Democratization», «Europe-Asia Studies», «Post-Soviet Affairs», «International Journal of Urban and Regional Research», «Regional and Federal Studies», «Communist and Post-Communist Studies», «Osteuropa», и других.
  • Лауреат премии журнала «Europe-Asia Studies» (1999) за статью «Regime Transition, Uncertainty, and Prospects for Democratization: The Politics of Russia's Regions in Comparative Perspective» (google scholar: 100 ссылок - октябрь 2014).
  • Лауреат премий Российской ассоциации политических наук (2002, 2007, 2013) и Российского общества социологов (2011) за лучшие книги.
  • Самый цитируемый российский политолог (google scholar: google scholar: 2468 ссылок, октябрь 2014; Web of science: 246 ссылок, декабрь 2013); индекс Хирша 26 (google scholar, октябрь 2014).

 

Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter