СТАНОВЯСЬ ЧИНОВНИКОМ: как формируется оптика Левиафана

Город: Москва Дата события: 15.05.2017 Время: 19:00 Спикер: Дарья Димке Рубрика: Лекции в Москве

Статья опубликована на портале ПОЛИТ.РУ 16 мая 2017 г. под названием «Что и почему видит муниципальная власть»

Автор текста: Максим Руссо

Фотографии: Юлия Шнайдер

15 мая в проекте «Публичные лекции "Полит.ру"» в рамках совместного с Европейским университетом в Санкт-Петербурге состоялась очередная лекция. Сотрудник исследовательского центра «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге Дарья Владимировна Димке выступила с лекцией на тему «Становясь чиновником: как формируется оптика Левиафана».

В формулировке темы использована метафора видения, примененная Джеймсом Скоттом в книге «Благими намерениями государства» (оригинальное название этой книги «Seeing Like a State», книга ранее уже обсуждалась в лекциях Полит.ру). Исследователь в данном случае определяет, на какие источники информации опирается институт (государство, отдельный государственный орган) и каким образом на основе получаемых данных он действует. В частности становится возможным определить, что институт будет “видеть”, а что – нет, и в каких пределах можно настраивать “оптику”, через которую он рассматривает свои задачи.

Областью исследования Дарьи Димке и ее коллег является деятельность российских муниципальных чиновников. Органы муниципального управления относятся к тем социальным институтам, которые затрагивают жизнь каждого. Но, если для других подобных структур: образования, медицины, правоохранительных органов – у человека, как правило, есть некоторый опыт взаимодействия и представление, как они действуют, пусть и неполное и не во всем верное, то для муниципального управления нет понимания, как оно работает, даже на пользовательском уровне. Это осложняет задачу исследователя. Обычные методы работы, такие как анализ статистики и интервью, не позволяют полностью решить эту задачу.

Поэтому при исследовании применялся метод включенного наблюдения, то есть ученые сами выполняли работу муниципальных чиновников, чтобы понять реальные принципы работы муниципального управления. Это происходило в ходе проектов «инициативного бюджетирования», которыми с 2013 года занимается Европейский университет. В рамках эксперимента некоторым муниципалитетам предлагалось выделить небольшую часть своего бюджета, распределением которой будут заниматься выбранные жители этих муниципалитетов. Такие проекты осуществлялись в Череповце, в городе Сосновый Бор Ленинградской области и некоторых муниципалитетах Кировской области.

В ходе этой работы исследователи постарались также установить, как устроена повседневность муниципального чиновника, как чиновники видят мир и как они принимают решения. Многое из этого определяется тем, что составляет преобладающую часть деятельности современного российского муниципального чиновника. А именно написанием отчетов. Муниципальные чиновники постоянно составляют отчеты, посвящая этому большую часть времени и сил. Количество отчетной документации год от года растет, в последние десятилетие этот рост принял фантастические масштабы. Поскольку центростремительная тенденция в структуре отечественной власти усиливается, увеличивается и число контролирующих институтов, а значит и количество отчетности, которую муниципальному чиновнику надо предоставлять. А кому он направляет отчеты? Законодательно, по Конституции России, муниципальная власть независима от региональной и федеральной. Тем не менее, именно перед региональными и федеральными властями отчитываются муниципальные чиновники. Почему? Дело в том, что большую часть финансирования муниципалитеты получают не из собственной налоговой базы (лишь малая часть налогов, собираемых на их территории, остается у них), а с регионального и федерального уровня через межбюджетные трансферты. Поэтому если муниципалитет хочет получить необходимые средства, он должен представить правильный отчет. Критерии отчетности задаются сверху: регионами и федеральными органами. Важная деталь – различные департаменты или отделы муниципалитетов отчитываются перед соответствующими органами регионального и федерального уровня. Те, кто занимается дорогами, пишут свой отчет, те, кто занят озеленением, свой и так далее. Отчетность составляется ими независимо.

Итак, если работник муниципалитета хочет, чтобы его муниципалитет получил необходимые средства, он должен верно составить отчет о своей деятельности. Задача эта нелегкая, помимо выполнения большого объема работы она требует немалого искусства, на овладения которым у чиновника обычно уходит не менее двух лет.

Главное в отчетности о любом действии, будь то даже просто сооружение хоккейной коробки или детской площадки во дворе, указать, сколько пунктов это действие закрывает в текущих региональных и федеральных приоритетах (например, в тех, что перечислены в так называемых «майских указах» 2012 года). Поэтому он указывает, что сооружение хоккейной коробки связано с мерами по защите материнства и детства, поддержке развития спорта и так далее, сверяясь с текущей повесткой. Подобная постановка работы приводит в итоге к тому, что и подопечную территорию служащий муниципалитета начинает воспринимать через призму этой отчетности. Муниципальная власть видит в первую очередь возможности отчитаться о выполнении объявленных приоритетными задач и теряет способность различать многие реально существующие проблемы собственной территории.

А поскольку разные департаменты муниципалитета отчитываются отдельно и деньги каждому департаменту тоже отчисляются отдельно, они начинают конкурировать друг с другом за бюджет. Горизонтальных связей между сотрудниками одного муниципалитета, работающими в разных его подразделениях мало. Им, собственно, даже некогда поинтересоваться, что происходит у коллег в соседнем кабинете: все их время уходит на подготовку отчетов. В итоге у них отсутствуют общее представление о территории, которой они управляют, координации и согласование действий. Это приводит к досадным казусам, когда на одной площади сначала высаживают деревья, через несколько лет деревья вырубают и строят детскую площадку, а еще спустя немного времени организуют автомобильную парковку.

Формирование повестки развития муниципалитетов также зависит от региональных и федеральных приоритетов и, как правило, не учитывает специфики конкретного муниципалитета. Если поставлена задача строить детские сады (что само по себе вещь нужна), то их будут строить и там, где они действительно необходимы, и там, где население в них не особо нуждается. Если сверху приходит распоряжение, что работники сферы культуры не должны получать зарплату ниже средней по области, то в результате уборщица в учреждении культуры получает больше, чем воспитатель детского сада. И теперь никто не хочет работать воспитателем. Еще больше осложняет развитие муниципалитетов невозможность планировать на долгий срок. Бюджет муниципалитета верстается на три года, но в реальной жизни его работники представляют свою бюджет лишь на текущий год, а по поводу следующего года им обычно понятно только то, что финансирование сократят, только пока неясно, где именно. В таких условиях можно лишь экстренно чинить что-то, требующее немедленного исправления, «затыкать дыры», но планировать крупный проект невозможно.

Другой удар по деятельности муниципалитетов и возможности развития на местном уровне наносят постоянные законодательные изменения. Обычно они сводятся к тому, что что-то выводится из сферы компетенции муниципального чиновника. Это разрушает наработанные практики, благодаря которым муниципалитеты ухитряются делать хоть что-то. Например, если в муниципалитете тяжелая ситуация с медицинским обслуживанием и население уже проявляет сильное недовольство, исправить ее, просто увеличив зарплату медикам, муниципалитет не может, так как у него нет таких полномочий. Тогда возникает идея субсидировать жилье для медиков, предоставив им льготные условия в ипотеке. Проблема хотя бы частично решается, но проходит два года и муниципалитет лишается и этих полномочий. Способ, которым муниципальные чиновники могли облегчить жизнь врачей на своей территории, больше не работает.

Наконец, надо помнить, что отчетность перед региональными и федеральными органами – не единственный контроль над работой муниципального служащего. Ему приходится отчитываться и перед другими контролирующими органами, в частности перед прокуратурой (один из видов прокурорского надзора – так называемый «общий надзор»). Он имеет свою специфику. Прокуратуре необходимо демонстрировать эффективность своей деятельности, и поэтому, изучая отчетность муниципальных органов, ее работники обычно обращают внимание на любые отличия от таких же отчетов за прошлые годы. Раньше ставили металлические скамейки, а теперь – деревянные: почему? В прошлые годы пустырь за таким-то домом оставался пустырем, а теперь там сооружают какой-то сквер: нет ли в этом признаков коррупции? Любая подобная новинка вызывает со стороны прокуратуры требования, чтобы муниципальный чиновник предоставил еще больше объяснений и отчетов. Поэтому любой чиновник много раз подумает, прежде чем сделать то, что он не делал раньше, даже если население муниципалитета выступает с какой-то полезной и нужной инициативой. Он предпочитает действовать по проверенным схемам, которые не вызывают нареканий прокуратуры. К тому же прокуратура отказывается давать муниципалитетам заключения о законности их действий предварительно, анализируя проект. Она реагирует только на отчетность об уже сделанном, пытаясь выловить там нарушения.

В итоге муниципальный чиновник оказывается между молотом и наковальней. С одной стороны он общается с жителями своего муниципалитета, которые часто недовольны теми или иными фактами, а с другой его ждет масса отчетов, которые он должен предоставить в регион, в федерацию, в прокуратуру, в другие органы, причем сделать это так, чтобы позволить своему муниципалитету получить хоть что-то из необходимых средств.

 

Стенограмма выступления:

Борис Долгин: Добрый вечер, уважаемые коллеги! Мы начинаем очередную лекцию цикла «Публичные лекции Полит.ру» и в нем большого подцикла, совместного с Европейским университетом в Санкт-Петербурге. Мы очень рады возможности столь плотного сотрудничества, потому что этот центр образования, науки и экспертизы кажется принципиально важным для России, в том числе для просвещения и науки в России. Это, думаю, понятно. Наш сегодняшний лектор представляет подразделение Европейского университета, которое уже было в нашем цикле немного представлено, центр «Res Publica». У нас уже читали лекции Олег Хархордин — дважды, и Виктор Каплун. Но это были лекции скорее о республиканской теории, а вторая лекция Олега — немножко об общественных инициативах. Сегодня у нас совсем, можно сказать, актуальная тема; она актуальна для общества, а также очень интересна для исследователей: муниципальная власть в России, ее оптика, как она устроена, почему она именно такова. Наш сегодняшний лектор Дарья Владимировна Димке, сотрудник центра «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге, магистр социологии, то есть антропологии, прошу прощения. Оговорился я, с другой стороны, не случайно, потому что в ее работах видно, что они в некоторых случаях на грани антропологии и социологии. Регламент у нас традиционный: сначала лекционная часть, затем часть, где можно будет задавать вопросы, выступать с компактными репликами. Для обеих частей большая просьба убрать звуковые сигналы у своих мобильных устройств, они обязательно помешают в какой-нибудь момент. В общем, дальше можно слушать. Пожалуйста, Дарья Владимировна.

Дарья Димке: Здравствуйте, коллеги! Спасибо «Полит.ру» за приглашение и спасибо всем присутствующим, что нашли возможным и интересным провести этот вечер со мной. Давайте перейдем к нашей лекции, которая действительно будет посвящена муниципальному управлению в России, то есть тому, как чиновники видят мир, как устроена их повседневность, каким образом и почему они принимают те или иные решения, и, главное, каким образом устройство системы на разных уровнях — политическом, социальном, экономическом — задает эти самые решения и некоторые структуры действия, которые определяют то, как чиновник, скорее всего, будет поступать.

Однако прежде чем перейти ко всем этим страшно увлекательным темам, мне нужно сделать две вводные. Вводная номер один: есть социальные институты, которые затрагивают жизнь каждого из нас. К таким социальным институтам или системам относятся образование, здравоохранение, правоприменительные структуры вроде судов или полиции, а также система муниципального управления, поскольку именно на муниципальном уровне определяется, как выглядят города, в которых мы живем, к примеру, насколько они удобны и безопасны. Но есть одна вещь, которая отличает систему муниципального управления от систем образования, здравоохранения и в некотором роде даже применения: со здравоохранением и образованием каждый из нас имеет достаточно богатый опыт взаимодействия. Это отнюдь не значит, что мы знаем, как они устроены. Но это значит, что у нас есть пользовательский опыт и понимание, на пользовательском уровне, как это работает. Как работает муниципальная система управления, рядовому пользователю часто не ясно, а с результатами их работы мы сталкиваемся каждый день, хотя бы потому, что выходим из дома. Это первая вводная.

Вторая вводная касается исследования этой системы. Это тоже непростая задача, потому что мир чиновников достаточно закрыт и они не всегда охотно идут на контакт. О причинах, по которым они не всегда охотно идут на контакт, я еще буду говорить. Поскольку мы не имеем практически никакого представления о том, как устроена повседневность этой системы, исследователю часто трудно задать правильный вопрос. Дело в том, что повседневность на то и повседневность, что для человека, который в ней живет, является совершенно обычной, нерефлексируемой и неинтересной. Другими словами, чиновнику, даже если он хочет поговорить с вами, не приходит в голову рассказывать о вещах этого плана, поскольку для него они неважны и не осознаны. А мы, если не знаем, как эта повседневность устроена, часто не можем сформулировать тот вопрос, который бы позволил чиновнику поделиться знанием, нужным для того, чтобы начать в этой системе разбираться. В этом смысле традиционные опыты, с которыми работают антропологи и социологи, вроде статистики или биографических интервью, дают нам какое-то знание, но этого знания не всегда достаточно. И в этом смысле исследование системы муниципального управления предполагает и включает такой антропологический, также используемый социологами, метод как включенное наблюдение. То есть для того чтобы сформулировать вопрос и начать думать о том, как эта система работает, каким образом она определяет действия и видение мира, нужно поработать с чиновником. Нужно понять, каким образом устроен его день, какое время у него уходит на те или иные вшитые в этот день работы, и все в таком духе. Ровно на такие данные я буду опираться — на опыт включенного наблюдения над тем, как работает муниципальное управление в России. Каким образом мы получили эти данные? С 2013 года Европейский университет в Санкт-Петербурге при поддержке фонда Кудрина реализует проекты, которые в мире называют партисипаторное бюджетирование, от английского participation — участие; в России их сейчас принято называть инициативное бюджетирование. Я не буду долго и подробно на этом останавливаться, если эта тема вызывает интерес, мы можем перенести ее в блок вопросов, ответов и обсуждений. Коротко, суть ее состоит в привлечении граждан к непосредственному участию в принятии решений и к непосредственному распределению части бюджетных муниципальных средств. Вот такие проекты Европейский университет при поддержке фонда Кудрина и мэрий городов, которые на это согласились, делает с 2013 года в разных регионах России, в Череповце Вологодской области, в Сосновом Бору Ленинградской области, в десяти муниципалитетах Кировской области. С еще некоторыми муниципалитетами мы, видимо, будем запускать эту программу дальше. И ровно на этот уже четырехлетний опыт плотной работы с чиновниками над реализацией данного проекта я и буду опираться, высказывая своими мыслями о том, как все это работает на самом деле.

После того как мы поняли, как повседневность устроена, мы можем начать думать, каким образом и какие структуры эту повседневность задают, а главное, поддерживают, держат тот самый каркас, в котором чиновник видит мир и в котором он действует. Поэтому лекция будет строиться следующим образом: я буду рассказывать о каких-то фрагментах этой повседневности, а потом показывать, как они поддерживаются и сохраняются. Итак, речь пойдет о системе муниципального управления в России. В России есть три уровня власти — сразу прошу прощения, если эти вещи кому-то совершенно ясны — федеральный, региональный и муниципальный. Мы будем говорить о муниципальном; оставшиеся два уровня — это совершенно другое дело. Именно муниципальная власть, следуя Конституции Российской Федерации, и решает вопросы, которые непосредственно касаются определенной территории, ее существования и развития. Типовой муниципалитет, если очень упрощать, равен городу: например, Тверь — это муниципалитет. Иногда он равен району: например, Клинский район Московской области — тоже муниципалитет. При этом (важное уточнение) Москва, Санкт-Петербург и Севастополь — это города федерального значения, а следовательно, система управления в них выстроена принципиально иным образом. Муниципалитеты в них есть, но полномочия этих муниципалитетов, их взаимоотношения с другими органами власти внутри города федерального значения совершенно иное. Если кого-нибудь заинтересует тема того, как работают муниципальные образования в городах федерального значения, мы тоже можем на ней потом остановиться, но, еще раз подчеркну, это отдельная песня, тема совершенно отдельной лекции, потому что там все устроено совсем по-другому.

Таким образом, если очень упростить, муниципальная власть ответственна за местный бюджет, за благоустройство конкретных городов и за такого типа вопросы. Один из самых знаменитых политических антропологов, исследователь политических институтов Джеймс Скотт в своей нашумевшей книге «Благими намерениями государства» предлагает исследовательский инструмент, который позволяет нам понять, как работают эти институты. Этот инструмент — оптическая метафора, метафора видения, когда мы говорим «государство видит», «муниципалитет рассматривает», «церковь принимает решение». Почему эта метафора хорошо работает для ответа на тот вопрос, который меня сейчас интересует? Потому что для того чтобы чем-то управлять, нужно это что-то представлять. Что значит представить? Это значит увидеть. Если мы не видим — мы не можем. Каким образом институт, такой как церковь, государство или муниципалитет, может вообще видеть? На какие источники информации он опирается, когда это видение чего-либо — граждан, города, территории — формирует? В чем особенности такого видения? Фундаментальный вопрос, с которого Скотт начинает свое исследование: почему государствам всех времен, от глубокой древности до наших дней было так необходимо провести перепись и закрепить население, составить карту территории, получить разного рода статистические данные? Грубо говоря, ответ на этот вопрос простой: потому что только опираясь на такие данные государство и может управлять. Именно сквозь призму этих данных государственный институт будет видеть реальность, ровно такой реальность и будет представляться.

Следующий вопрос: что позволяет различить государству сформированная этими данными система видения? Исходя из этих данных, каким образом это видение будет устроено и каким образом государство будет управлять? В этом смысле оптика государства, о которой пишет Скотт и о которой мы будем говорить сегодня по отношению к муниципальным чиновникам, это сложный механизм, который позволяет проводить различия. Видеть одни объекты и не видеть другие. Это очень важно. В этом смысле, говоря об оптике, нужно всегда помнить что она может быть по-разному устроена и настроена. При этом придел у каждой оптики будет свой, то есть какую-то оптику можно подкрутить и перенастроить, а какую-то нельзя. Соответственно, нам предстоит разобраться, как устроена оптика муниципального управления, эта система различения, через которую муниципальный чиновник видит мир, город, граждан. Какие объекты он видит, и, главное, как он видит. Какое такое социальное картографирование и масштабирование этой оптике будет присуще. В какой вообще, собственно, панораме живут чиновники. И, конечно, главное: как она была сформирована (а формировалась она давно) и какие тенденции последних 5-7 лет, которые продолжаются сейчас, ее закрепляют, а также как эта оптика поддерживается, то есть что не дает этой оптике разрушаться и меняться, это тоже очень важный момент. В этом смысле я должна сразу сказать, что оптика сама по себе не бывает хорошей или плохой. Оценка оптики зависит от того, для чего мы ее применяем. Например, у нас есть политическая карта, и глупо ждать, что на ней будут указаны особенности рельефа — они там и не нужны, она не для этого. С другой стороны, на картах, которые нужны географам для определения климатических зон, не будет указанного на политических картах, потому что не надо. Вот это тоже нужно помнить, что само по себе это не плохо и не хорошо, это становится плохо или хорошо, когда мы понимаем, какой фрагмент реальности мы пытаемся различить через него.

Итак, чиновники все время совершают некоторую совокупность работ, в результате которой эта самая оптика и формируется. То есть система видения закрепляется и становится такими «очками», через которые они смотрят на мир. Как устроен этот процесс? Какие работы делает чиновник и как эти работы формируют оптику? Скотт говорит о том, что видение государства, муниципалитета или другой структуры подобного рода — это всегда такая застывшая фотография, которая по определению беднее, чем жизнь, и конечно она не может схватить все процессы, она неизбежно упрощает — это нормально. Мы с вами попробуем сделать следующий шаг и понять, как устроены линзы фотоаппарата, который это фотографирует. Какие эти фотографии, насколько там мелкие-крупные объекты, насколько мы можем крутить колесико настройки? Цветные они или черно-белые? Сосредоточимся вот на этих вопросах. Думаю, с предисловиями все, поэтому перейдем к основной части.

Какая работа занимает большую часть дня муниципального чиновника? Это — наверняка вы не удивитесь — написание отчетов. Львиную долю своего времени чиновник посвящает написанию отчетов. Чиновники, так же как и судьи очень много работают над этими отчетами. У чиновника совершенно обычный рабочий день начинается в 9 утра, а уйти с работы он может в 9 вечера, еще отчеты унесет домой. Жизнь их наполнена очень сильно. Отчетов совершенно дикое количество, и с каждым годом их количество увеличивается, хотя еще 4 года назад мне казалось, что это уже невозможно. Тем не менее, каждый год происходит увеличение числа отчетности. Эту проблему чиновники осознают сами, эта проблема настолько животрепещущая, что чиновники, которые обычно не склонны к общению с исследователями-журналистами, эту проблему непременно им озвучат. Это скажет каждый чиновник: отчетности слишком много. Отчетность, конечно, нужна, но такое ее количество практически не оставляет времени ни для чего иного. Бывают совершенно анекдотические (если бы они не были столь печальными) случаи, когда очередная отчетность приходит в какой-то муниципалитет, очень маленький муниципалитет, деревенский, где просто нет ни сотрудников, которые могут такое количество отчетности провести, ни, например, техники, которая может распечатать или скопировать все эти бесконечные таблицы. Как говорила одна дама из одного муниципалитета на севере: «Я совершенно не понимаю, что они хотят узнать через эти отчеты. Если они хотят узнать, что мы делаем, это отличная стратегия: мы пишем эти отчеты. Теперь они точно знают, что мы делаем, потому что больше у нас времени не остается ни на что».

Количество отчетности увеличивается с каждым годом, и оно занимает львиную долю времени. Теперь нам нужно ответить на три вопроса. Во-первых, кому отчитываются чиновники. Во-вторых, как устроена эта отчетность, то есть, условно говоря, какие графы есть в этой отчетности. И, наконец, третье, каким образом эта отчетность связана между собой, если она вообще связана.

Начнем мы, что логично, с первого вопроса. Кому чиновники отчитываются? Предполагается, что чиновники в разных станах, даже в России, будут отчитываться совершенно разным акторам, группам, институтам. Они могут отчитываться гражданам — в некотором смысле они должны отчитываться гражданам. Могут отчитываться внутри муниципалитета, один департамент перед другим, а могут отчитываться на другие уровни иерархии. Куда и как отчитываются наши чиновники? Из всей вот этой отчетности что будет занимать процентов восемьдесят? В сущности говоря, модель управления, в которую встроены современные российские муниципалитеты, это вертикальная иерархия. В такой системе ключевую роль играет отчетность. Чем жестче иерархические отношения (а они жесткие), тем больше институтов контроля нужно системе. Чем больше институтов контроля нужно системе, тем большего количества инструментов, то есть отчетностей, этот контроль будет требовать. Тут, в общем, все понятно. То есть центростремительная тенденция неминуемо приводит к увеличению количества контролирующих институтов. О работе каждого нового контролирующего института мы поговорим отдельно. Дело в том, что чиновников контролируют не только на уровне региона и федерации, чиновников контролирует и прокуратура, у которой есть такая функция как общий надзор. Она играет очень большую роль в работе чиновника и в формировании той оптики, через которую чиновник видит мир. Итак, получается что чиновники отчитываются в основном на уровень региона или федерации. Дальше возникает логичный вопрос: почему они все-таки так этой отчетностью озабочены? Почему они так сосредоточены на производстве отчетности? Ведь законодательно, следуя Конституции, муниципальная власть неподконтрольна региональной и федеральной, притом что большую часть времени сейчас занимают именно отчеты на этом уровне. Почему так происходит? Как наверняка вам всем известно, значительная часть российских муниципалитетов дотационные. Что это значит? Это значит, большую часть финансирования они получают не от своей налоговой базы, а через то, что называется на языке финансов межбюджетной трансфертой. Эти трансферты выделяет регион или федерация. Как это устроено, очень грубо говоря: налоги, которые закреплены за муниципалитетом, собираются налоговой службой, налоговая служба в этом смысле работает хорошо, и передаются муниципалитету как можно более быстро. Налоговая не заинтересована, чтобы на их счетах оставались деньги, и то, что закреплено, они передадут быстро. Остальная часть налогов уйдет на другие уровни. Собственная налоговая база практически у всех муниципалитетов, увы, очень небольшая. Остальные средства все российские муниципалитеты будут получать через межбюджетные трансферты. Сразу скажу, хотя к этой теме мы еще вернемся, что каждый муниципалитет состоит из некоторого количества департаментов или отделов (название будет варьироваться в зависимости от региона или муниципалитета) каждый из которых будет отчитываться тому региональному или федеральному подразделению, деятельность которого направлена на то же самое. То есть, условно говоря, если вы занимаетесь благоустройством, то по этой линии и будете отчитываться. Это важно. Ну а теперь вернемся к нашим межбюджетным трансфертам. Что это значит? Если муниципалитет хочет получить те самые, всегда недостающие ему средства, чиновник должен написать правильный отчет. Иначе этих средств не получит или получит в минимальном количестве. Хороший чиновник пишет хорошие отчеты не только, чтобы его не уволили, чтобы получить премию и повышение по службе. Хороший чиновник в любом случае пишет отчеты, потому что если он не будет писать хороших отчетов, то он не получит средств, соответственно в городе нельзя будет сделать даже тех вещей, которые в городе делаются. Итак, с ответом на первый вопрос мы более-менее разобрались. Отчитываются муниципалы регионам и федерации. Это большая часть их отчетов, хотя это далеко не все.

Таком образом, распределение межбюджетных трансферт зависит от того насколько хорошо муниципальные служащие отчитались за уже сделанное и насколько хорошо они обоснуют то, что собираются сделать. Как строится отчетность? Кто задает те рамки, критерии и формулы, по которым эта отчетность будет писаться? Естественно, ее задает либо регион, либо федерация. Что следует из того, что каждый из отделов отчитывается о своей деятельности для похожих отделов на регионы и федерации? Это значит, что департаменты или отделы разных муниципалитетов будут, во-первых, конкурировать между собой за эти деньги, во- вторых, что единственный способ победить в этой игре — это уметь писать хорошие отчеты. Если вы хороший чиновник, вы в совершенстве владеете жанром писания отчета. Это довольно сложный жанр, я ни разу не встречала чиновника, который сказал бы, что ему понадобилось меньше года, а то и двух, чтобы научиться писать эти отчеты. Это действительно совершенно высший пилотаж, в некотором смысле высокая литература, но к этому мы вернемся. По какому жанру она будет строиться эта «высокая литература»? Вот, например, вы заведуете спортивным департаментом в своем муниципалитете и построили что-то совершенно обычное, допустим, хоккейную коробку во дворе. Не нужно писать, что это прекрасная хоккейная коробка, что такой хоккейной коробки нет больше нигде, и вот впервые в России появилось то, что позволяет детям травмы не получать. Не нужно писать, что коробка была совершенно необходима, потому что когда хоккейной коробки не было, дети занимались чем попало, а теперь они наконец-то занялись не чем попало, а хоккеем, что все-таки лучше, чем что попало. Вот этого всего писать категорически не надо, это вообще ни о чем, черт знает что, это вы жителям рассказывайте. Установку хоккейной коробки нужно переписать таким образом, чтобы показать какие пункты это действие закрывает в нынешних федеральных или региональных приоритетах. Например, в майских указах. Если вы сумеете переписать вашу коробку так, значит вам дадут денег. То есть вам недостаточно писать, что вы ее построили. Нужно показать федеральные, региональные приоритеты, на основании которых эта отчетность и будет строиться. Это очень важно, что приоритеты задаются выше, на высшем уровне. Другой пример: построили вы детскую площадку. Писать вы будете примерно о том, что обеспечивает эта площадка. Исходя из майских указов: забота о материнстве и детстве, благоустройство дворовой территории, создание условий для здорового образа жизни подрастающего поколения, поддержка российского производителя (это будет тоже хорошо). То есть, отчет строится в рамках вот этих критериев, которые, в принципе, хорошие, все это прекрасные вещи: и материнство, и детство хорошо и везде нужно, и спорт нужен, и поддержка отечественного производителя тоже, прямо скажем, неплохо… Единственный вопрос, единственный критерий, который в эту отчетность не вставить и который вообще через эту отчетность видно не будет — а вообще эта площадка была нужна? А в принципе, это единственный способ заботы о материнстве и детстве, характерный для этого муниципалитета. Этот вопрос в отчетности не встает и встать никогда не может. Иногда это, конечно, совпадает с интересами муниципалитета, да что говорить, часто совпадает — нужны детские площадки, пусть они даже типовые, неудобные, но они всегда нужны. Хорошо. Но есть такие вещи, и это один из моих любимых казусов последних лет: приходит пора отчетностей, муниципалитеты отчитываются, потом эта статистика частично выкладывается на Росстате, с ней можно ознакомиться, хотя это тоже требует определенных навыков работы с Росстатом, которые не всегда очевидны, но вы ученый, вам интересно, вы активист, вам важно, вы прорвались через этот Росстат. А там вы видите совершенно прелестные вещи. Например, пару лет назад Норильск и Краснодар отчитались о том, что они построили одинаковое количество детских площадок. Представьте себе климат Норильска — вопрос детских площадок там должен быть задан принципиально по-иному, детские площадки должны быть принципиально иные, и то, что их одинаковое количество, что в Норильске, что в Краснодаре, вещь, увы, показательная и даже не слишком смешная.

Итак, вы в рамках этих критериев, переописывая вашу конкретную деятельность, никогда не сможете ни поставить вопрос о нужности вообще этого объекта, ни о специфике этого объекта, потому что о спорте, материнстве и детстве не обязательно детскими площадками можно заботиться, можно как-нибудь еще. К тому, почему об этом все время заботятся детскими площадками или чем-то в этом роде, мы вернемся — это уже как раз о функции прокуратуры в общем надзоре. Еще один пример из той же серии: идете вы по вашему городе и видите — заасфальтировали там кусочек набережной. Установили на нем несколько тренажеров, поставили пару камер, типовую детскую площадку, небольшую сцену, высадили еще 10 деревьев. Благоустроили, молодцы. Что помимо того, что видите вы, видит чиновник, и как чиновнику нужно описать эти изменения? Уже понятно: про то, что благоустройство набережной необходимо (казалось бы, довольно логичный пункт отчетности) не будет сказано ничего. Ладно, может быть, это и не проблема, может быть, благоустройство набережной везде необходимо. Отчет, естественно, будет опять выстраиваться с учетом тех региональных и федеральных приоритетов, которые сегодня актуальны. Что вы получите про правильное благоустройство набережной, как это будет буквально стилистически выполнено? Это будет выглядеть примерно так: 1. Создание доступной среды. Количество объектов инфраструктуры, к которым обеспечен безбарьерный доступ, увеличилось на n процентов. 2. Озеленение, экологическая ситуация. Площадь зеленых насаждений на одного жителя увеличилась на n процентов и достигла столько-то квадратных метров на одного человека. 3. Вы обеспечили безопасность. Общее количество камер наблюдения, подключенных к системе «Безопасный город», увеличилось на n штук. Охват камерами общественных мест города достиг n процентов. 4. Культура. Количество открытых площадок для проведения культурных мероприятий и праздников увеличилось на n процентов; их общая вместимость достигла n мест на 10000 жителей. Спорт и заботу о материнстве и детстве тоже не забудьте. Что еще важно? Важно, что на кадастровых картах (территория кадастровой карты — это где размечено, какие территории города кому принадлежат; есть муниципальные территории, есть немуниципальные) она перестала значиться как благоустроенная, а размечается как зеленое насаждение, объекты культурной инфраструктуры и тому подобное.

Мы выяснили почему отчетность необходимо писать и хороший чиновник будет ее писать. Формулы отчетности задаются сверху. Что это значит? У нас, как вы без меня прекрасно знаете, очень большая страна. В этой очень большой стране очень разные не то что города и поселки, у нас регионы очень разные. А отчетность у всех одинаковая. Как я уже говорила, она одинаковая для Норильска и Краснодара. Она одинакова для пгт. Средний в Иркутской области и для города Выборга Ленинградской области — она одинакова для всех. Но я за годы работы с муниципалитетами не нашла ничего, что их бы объединяло, потому что разные муниципалитеты разные еще и по социальным, экономическим, политическим настроениям и системам. Иногда приезжаешь куда-нибудь и кажется, что попал в другую страну. Так вот, я не нашла ничего общего, кроме тех форм, по которым они отчитываются. Но эти формы являются общими. Соответственно, муниципальный служащий, который волей-неволей, если он хороший муниципальный служащий, овладевает отчетностью, начинает свою территорию воспринимать через призму этой отчетности. А что ему еще остается? Чиновник получает деньги на вполне определенные цели, потому что межбюджетные трансферты, если вы получили их на детские площадки, вы не сможете их израсходовать на что-то еще, вы отчитываться будете. Потом, естественно, вы, как хороший служащий, желая получить побольше денег для своего муниципалитета, сразу ориентируетесь на региональные и федеральные приоритеты. На территорию можно не смотреть, потому что толка в этом нет, все равно денег на это не получить. С учетом того (и к этой теме я еще вернусь), что гражданских, то есть ориентированных на интересы местного сообщества и работающих в перспективе его проблем, а главное, его потенциала развития, способов контроля действий муниципальных служащих, скажем честно, крайне мало. Они есть, но их мало и они не всегда хорошо работают. Хотя есть муниципалитеты, где это работает неплохо. Но общая температура по больнице такова, что этот вот государственный способ контроля, можно назвать его имперским (потому что на такую огромную территорию, и предполагается, что все будут жить по одним и тем же нормативам), становится основным. А теперь, пожалуй, и первое и второе характерно для российских муниципалитетов, хотя потом, если будет интересно, мы можем поговорить о том, как муниципальная система выстроена в иных странах. Вот третья особенность этой отчетности, которая формирует оптику чиновника: она очень любопытная, потому что с ней я не сталкивалась больше нигде. Вертикально отстроенная система отчетности, в которую встроены муниципалитеты, устроена особым образом, о чем я уже начала говорить. Каждому департаменту деньги через межбюджетные трансферты идут отдельно, вот это очень-очень важно, и сейчас я объясню, почему и во что это зачастую превращает города. Эти потоки между собой не связаны, то есть вы работаете в своем отделе, ответственным за озеленение, вы понятия не имеете, что делается в отделе, который условно будет отвечать за парковки. То есть степень соотнесенности этих потоков бесконечной отчетности со смежными отделами ваших коллег, которые сидят в соседнем кабинете, она минимальная. К чему это приводит? Представители, условно говоря, одного муниципалитета, которые следят за одним городом, работают в одном здании, поскольку ответственны за разные аспекты жизни муниципалитета, которые на сторонний взгляд, с уровня региона, между собой никак не связаны, друг с другом не работают. Поскольку основная функция — это отчеты, а отчеты простроены вот таким нисходящими линиями. Именно поэтому у сотрудников муниципалитетов, как правило, просто нет общего представления о поселении, которым они управляют. Если вы отвечаете за одно, вы не обязаны интересоваться деятельностью другого. И главное даже не то, что вы не обязаны, потому что вам не интересно. У вас просто не будет хватать времени это делать, потому что очень много работы. То есть зайти, попить чаю, спросить, а что вы делаете — это практически нереально. Муниципальным служащим просто не надо координировать деятельность с соседними департаментами, делать какую-то координацию по горизонтали. К чему приводит такая ситуация? Она приводит к анекдотичным в грусти своей примерам. Посадили 6 лет назад рощу, потом вырубили ее, поставили детскую площадку, потом детскую площадку уберем, а потом на ее месте сделаем парковки. Почему? Потому что планы департаментов были не согласованы. Кто знал, что там есть уже эта роща? Никто не знал. В этом смысле характерно, что у большей части российских муниципалитетов (не помню, есть ли про это статистические данные, но все, с чем я сталкивалась, говорит о том, что это так и есть) кадастровых карт территории, где бы было размечено хотя бы, какая часть территории вообще является муниципальной, за что муниципалитет ответственен, — таких карт нет. Понятно, что это довольно дорогостоящая процедура, что муниципалитеты эти карты сейчас активно делают — это хорошо, но пока, к сожалению, их нет. Поэтому статус той или иной территории, которую какой-то из отделов хочет задействовать, благоустроить или использовать, каждый раз выясняется заново. Это довольно трудоемко, когда нет кадастровой карты, выяснять. Это выясняется, но эта информация, как правило, за пределы отдела не уйдет, что приводит к ситуациям, когда внезапно может выяснится, что у нас, оказывается, на одну и ту же территорию планов громадьё у кучи людей, потому что одни думали, что здесь будет парк, а другие думали, что здесь будет что-то еще. В этом плане сотрудники муниципалитетов работают с изолированными фрагментами городского пространства. И в этом смысле каждый раз, когда в российских условиях заходит речь о праве на город и о том, что у нас право на город имеет только власть, мне всегда довольно сложно участвовать в этих дискуссиях, потому что у власти нет этого города на самом деле. Все что есть у власти — это разрозненные фрагменты реальности, которые собираются с большим трудом. Город представляет собой такое лоскутное одеяло, совершенно разорванное между разными департаментами. Отчетность, которая закрепляет и формирует эту картинку, делает его лоскутным просто потому, что она не приспособлена для управления территориями как единым целым. Город, который связан между собой и физически и социально очень сильно, не представляется таким изнутри этой оптики. Изнутри оптики он просто одеяло. В этом смысле местное самоуправление — это что-то вроде плавания без лоции. У нас нет карт, у нас нет лоцмана, мы плохо представляем, что такое море и какими опасностями чревато плавание, где одни течения, а где другие — но значит риск катастрофы возрастает у нас многократно, плавать так довольно сложно.

Получается, что из-за того, что основная часть работы чиновников — это те самые бесконечные отчеты, то муниципалитет и представляется через эту призму бесконечных отчетов, которые помним, как устроены. Во-первых, общие для всей страны параметры отчетности, во-вторых, параметры отчетности, которые определяются сверху, в-третьих, отчетность по вертикали, и отчетность разорванная. Происходит постепенное и с каждым годом более сильное вытеснение реальности этими отчетами, которые не предполагают соотношение деятельности чиновника с городом как с единым целым. Отчетность действительно начинает реальность вытеснять и реальность заменять. Это довольно грустная картина. Чиновник не видит муниципалитет как единое пространство, а видит только один его фрагмент, причем то, как он видит даже один этот фрагмент, определяется тем, как он отчитывается. Такой взгляд, такая оптика в принципе не приспособлены для того, чтобы различить местные особенности, которые она просто стирает. Поскольку общие категории, которые могут подойти ко всем муниципалитетам, конечно, не могут различить особенности каждого из них. В этом смысле язык отчетов становится языком нормативного описания дел. В итоге та реальность, которая видна через эту оптику, которая этой оптикой закреплена, — это не реальность территории, не реальность города — это реальность документа и реальность нормативного факта. Каким образом этот документ и нормативный факт соотносятся с миром реальным — это становится для чиновника второстепенным. В этом смысле логичное возражение следующее: мы знаем еще с того момента, как человеческая цивилизация обогатилась работами Вебера, что любой бюрократический язык — это язык очень абстрактный. Это нормально, бюрократический язык и не может быть другим. И в этом смысле, в какой бы системе чиновник не работал, в какой бы стране мира и с каким бы политическим устройством он не жил, его язык — это язык абстрактный. Но дело в том, что абстрактный бюрократический язык (полезно, кстати, помнить, что бюрократ — это человек, который работает с бюро, то есть пишет документы на столе) можно сравнить с термометром. Термометр может определять температуру очень условно. И градуировка всегда условна. Но принципиальный вопрос — цена деления на шкале этого термометра, какая это градуировка. Ведь градуировка может быть очень разной; сейчас градуировка на термометре, которым пользуются муниципальные власти, позволяет определить только ту температуру, которая отличает живое тело от мертвого — это позволяет, такие города существуют, в них что-то меняется. Но мелкие различия — температура здорового тела, температура тела, у которого есть признаки легкого недомогания, тела, которое серьезно поражено инфекцией — вот это большинству муниципалитетов с такой оптикой, которая поддерживается и задается, не доступно сейчас. Хотя (вернусь потом) не все так плохо. В этом смысле бюрократический язык, у которого есть свои законы и жанры, постепенно переживает, как мне кажется, тотальную трансформацию, он становится другим языком. Он становится языком юридическим. Чем отличается язык бюрократический от юридического? В юридическом языке система референций полностью замкнута. Что это значит? Это значит что реальность вообще за пределами этого языка. Никакое суждение извне не может быть важнее суждения изнутри этой системы. В рамках юридического языка совершенно нормальна следующая ситуация: например, какое-нибудь учреждение нужно обеспечить оборудованием; чиновника, который начинает работать в рамках юридического языка, в первую очередь интересует не то, какое конкретное оборудование, не то, насколько оно хорошо функционирует и достаточно ли вообще этого оборудования, может больше нужно или меньше, а сам факт того, что действия, которыми нужно или которыми можно отчитаться, он предпринял и документально закрепил, и все. Такой вот юридический язык. Этот юридический язык и способ видения, который он закрепляет и формирует, напрямую связан с тем, как чиновники формируют повестку муниципальных проблем — как муниципалитет будет развиваться дальше. Условно говоря, с вещами, которые необходимы для того чтобы город в принципе существовал, чтобы система водоснабжения, дороги, детские сады, детские площадки работали и появлялись, система сейчас справляется. Попозже объясню, каким образом она справляется. Но чтобы развиваться дальше, муниципальное управление должно каким-то образом выстраивать план развития территории, с учетом ее особенностей, потенциала и с учетом того, чего на этой территории не хватает. И на это возможностей практически нет.

Как формируется повестка муниципальных проблем, тех, которые вот сейчас будут каждым муниципалитетом решаться? Деятельность каждого отдела департамента, так же как деятельность муниципалитета в целом, оценивается вышестоящими уровнями иерархии, что не всегда плохо, но в данном случае не очень хорошо. Если институты гражданского контроля и вообще интерес граждан к тому, что происходит в муниципалитетах, крайне низок, то каким образом будет формироваться муниципальная повестка? Формироваться она будет в соответствии с тем, какие региональные и федеральные приоритеты сейчас озвучены. Это тоже порождает курьезные ситуации, причем понятно, что они курьезные только когда находишься в данном конкретном муниципалитете. Допустим, программа поддержки детских садов. В большей части муниципалитетов они действительно нужны, их не хватает. Но открывать их будут все. А есть муниципалитеты, где не нужны детские сады, их мало, но они не нужны. Почему они не нужны? Потому что там куча женщин, выйдя на пенсию, не работает дальше, а сидит с внуками. И этот муниципалитет не испытывает проблему с детскими садами, им не надо. Они бы предпочли что-то другое сделать. Но делать они, как вы понимаете, будут детские сады. Потому что на детские сады сейчас у нас все есть. Такие же вещи случаются и когда в законодательстве не очень внятно сформулированы эти самые приоритеты. Например, основной приоритет такой: работники культуры не должны получать зарплату ниже средней по области. Буквально так и сформулировано. Что это значит на практике? На практике это значит, что теперь уборщица в каком-то институте культуры получает в два раза больше, чем воспитательница в детском саду. Никто больше не хочет работать воспитательницами в детском саду, все хотят работать уборщицами в учреждениях культуры. Потому что так вот это было сформулировано. Что делать с этим, каждый муниципалитет вынужден решать сам, и в этом смысле работа чиновника — это очень творческая работа. Чтобы извернуться и описать это в рамках региональных и федеральных приоритетов и получить то, что на самом деле нужно твоему муниципалитету, требуется, не говоря уже о юридическом образовании, очень большое количество времени и совершенно героическое желание это делать.

Получается, что функция этого языка отчетности одна: коммуникация с вышестоящими уровнями. Как мы ему учимся? Мы учимся ему, работая постоянно и долго с бумагами. Для чего этот язык совсем не предназначен — это для различения нужд конкретной территории. Почему? Потому что категории этого языка слишком абстрактны. Если уж мы хотим всех контролировать, то понятно, что мы должны изготовить абстрактные категории. Никаких особенных проблем территории и поселения они не различают. Поскольку, в сущности, для этого не предназначены. Еще раз возвращаемся к началу: это не плюс и не минус, они не предназначены, их не настроишь.

Теперь еще одна проблема, которая связана с контролирующими органами с одной стороны и со спецификой того, как пишется законодательство, с другой стороны. Дело в том, что этот язык еще и постоянно трансформируется. Во-первых, появляется новая отчетность, которая далеко не всегда дублирует старую, во-вторых, в ней появляются новые пункты, по которым нужно отчитаться, и другие приоритеты. Это очень сложно: мало того, что вы должны овладеть этим языком, вы должны следить за обновлением. Почему все постоянно меняется? Потому что у нас — это характерно для России и еще для ряда стран — очень часто меняются законы. Для муниципалитетов это очень плохо. Почему это очень плохо? Потому что любые изменения в законодательстве на муниципалитет влияют. Это могут быть изменения в бюджетном кодексе. Это могут быть изменения, касающиеся самих муниципалитетов. Что происходит? Вы работали-работали-работали, языком овладели, научились во все эти приоритеты все вписывать, умудряетесь что-то еще делать, различая этот муниципалитет. Изменился закон — изменилась вся отчетность. Все те практики работы, которые вы в вашем муниципалитете так долго придумывали, пойдут прахом. Например, немножко забегая вперед. Как правило, граждане не различают никаких полномочий — муниципальных, региональных, федеральных. Как правило, граждане, утомленные или разозленные жизнью, идут в муниципалитет и клянут муниципалитеты. И очень часто клянут они его за то, к чему муниципалитет отношения не имеет. Например, большая часть того, что связано с медициной — это региональные и федеральные полномочия. Муниципалитет не может по закону тратить на это деньги. Но граждане, естественно, придут в муниципалитет и будут биться головой. Что будет делать муниципалитет, если он действительно хороший? Муниципалитет понимает: это моя головная боль. Денег не дают, но ведь это граждане, это город, и я тоже здесь живу. Он будет придумывать, как сделать так, чтобы ситуацию с медиками решить. Какие у него будут варианты? Долго будут сидеть, соберутся разными департаментами, будут штудировать разные законы, и в итоге найдут. Они подумают: не можем напрямую выделять денег на медицину и не можем увеличивать зарплаты, но вот как объявили раз новую программу, куда мы можем податься, — субсидирование жилья разным группам населения. Сделаем следующее: предоставим очень-очень льготную ипотеку медикам. Это решит нашу проблему. Ликование, муниципалитет решил проблему, социальное напряжение спало. Через год поменялись законы, муниципалитет больше не может это делать. То есть пока вы вырабатываете какие-то практики, любое изменение законодательства эти практики разрушает. Это очень сложно. И это то, что понятно большинству муниципальных чиновников, они формулируют это дословно так: муниципальное правление трясет, колотит, оставьте вы его уже в покое, хорошо или плохо, пусть те законы, которые есть, пусть они останутся, потому что вся наработанная практика с большим трудом каждый раз ведет управление. Вот одна проблема, которая оптику тоже фиксирует и не дает ее как-то приспособить к различению нужд территории и к поиску выхода для этой территории.

Наконец, последний сюжет, связанный с оптикой чиновниками, которая задает эти образцы и буквально их цементирует. Он связан с функцией общего надзора прокуратуры. Прокуратура у нас, помимо прочих прекрасных дел, которые она совершает, должна еще и контролировать практически все, в том числе и муниципальную деятельность. Как прокуратура будет контролировать муниципальную деятельность? Ведь сотрудники прокуратуры, в сущности, не специалисты во все областях деятельности, которую они контролируют. Поэтому действовать они будут очевидным образом так: они придут и посмотрят, что делал за этот год конкретный департамент. Если там обнаружится что-то, чего не было в прошлом году и что прокуратурой уже одобрено, прокуратура живо заинтересуется. Почему прокуратура живо заинтересуется? Не потому, что прокуратура, так же как и чиновники и госслужащие, состоит из монстров, а потому что они, в свою очередь, тоже отчитываются за свою деятельность, и это уже их зарплаты и премии. Если прокуратура не нашла нарушений, наверное, она плохо работала. Она не нашла нарушений, а должна же, там же наверняка процветает коррупция и вообще ужас, а прокуратура хлеб свой зря ест. Поэтому прокуратура увидит: всю жизнь ставили железные лавки, а в этом году муниципалитет почему-то решил поставить лавки деревянные. Почему набережные у нас никогда оформлены не были и люди сидели просто на холодном камне, а тут они сделали накладки? Вы напишите нам, пожалуйста, отчет, почему это произошло так, а не иначе. Контакт с прокуратурой — это не то, что радует человека, живущего в любой стране мира. Чиновника он не радует отдельно, потому что это уже должностные вещи, даже не личные. Поэтому, несмотря даже на желание что-то сделать, чиновник четыре раза подумает, прежде чем делать то, что он до этого не делал. Потому что он знает, что это чревато ровно такой отчетностью и разговором с прокуратурой. Это чиновнику не нужно. И это, кстати, ответ на вопрос, который часто задают активисты, работающие с муниципалитетами или работающие с районами в Санкт-Петербурге. Они говорят: прекрасно, что лавочки устанавливаются — это отработано, пишешь в муниципалитет, тебя вставляют в адресную программу, появится лавочка, появится типовая детская площадка или что-то типовое. Но мы-то хотим другого, мы видели, например, в Стокгольме, Барселоне, Казани, Кирове — где угодно, что это пространство можно сделать гораздо более комфортным, удобным, а главное, дешево. Мы приходим с этой просьбой, а они не делают. Наверное, потому что они злые, нетворческие, неразумные и не хотят, чтобы было как в Барселоне. Иногда бывает и так. Но часто так случается именно потому, что к активистам-то прокуратура не придет. А к чиновникам придет. И это оптику тоже очень сильно цементирует. Чиновник предпочитает действовать по отработанным схемам, часто потому что отработанные схемы прошли проверку. Потому что полномочия очень часто перераспределяются. Они перераспределяются на приём в городе федерального значения между комитетами или департаментами, перераспределяются между муниципальной властью и региональными ветвями власти, и когда приходит новое полномочие, это часто лишняя головная боль. Например, муниципалитетам в городах федерального значения недавно предписано ещё и активно участвовать в борьбе с тем, что молодежь не так себя ведет, в частности употребляет наркотики. Муниципалитеты в городах федерального значения — это такие небольшие муниципалитеты, у которых очень мало средств и очень мало возможностей. И муниципальные главы начинают недоумевать: как мы можем, говорят они друг другу, об этом заботиться, что мы можем сделать? Ну, листовки раскидать. У нас же нет для этого ни возможностей, ни средств, ничего. Кому-нибудь приходит в голову идея: просто узнать сразу, что нужно делать, чтобы, когда надзор придет, сделать ровно это. На что общий надзор неформально ответит, скажет — нет, вы делайте то, что должны, а мы, когда придем проверять, скажем, что вы сделали не так.

Поэтому устроено это все именно таким образом, это сильный цемент, которому мало что можно противопоставить. Кроме того, как вы скорее всего поняли, их язык герметичен. Он непрозрачен для граждан. Он зачастую непрозрачен даже для депутатов, и, конечно, он непрозрачен для бизнеса. Потому что в этом языке очень много юридических отсылок, и чтобы в этих юридических отсылках разобраться, нужно иметь даже не специальное юридическое образование, а просто чиновником работать. Это значит, что язык в данном случае не форма коммуникации между муниципальными акторами, а наоборот коммуникативный барьер, который муниципальных чиновников отрезает от территории и встраивает в ту систему властной вертикали, последним звеном которой по сути они начинают являться. Почему так происходит, что можно сделать и что делается для того, чтобы сделать эту оптику не единственной? Как строится коммуникация чиновников с гражданами и почему эта коммуникация очень часто ломается, хотя не всегда? Строится она примерно следующим образом. Во-первых, я должна сказать вещь, которая широко известна, которую отмечают опросы, статистика, многочисленные исследования: в среднем современный российский гражданин очень граждански пассивен. Он не готов никаким образом участвовать в деятельности на общее благо, договариваться друг с другом, то есть с разными представителями сообщества, не говоря о договоре с бизнесом или чиновниками. Но иногда такой гражданин, которых у нас большинство, все же вынужден идти в муниципалитет, потому что его допекло. Все, что его заботит — это его личное пространство, а за все остальное, он считает, должна отвечать советская власть; в отчетах и опросах это коррелирует с ностальгией по советскому времени. Ностальгия, как такой род селективной памяти, в данном случае отбирает следующую картинку: тогда было хорошо не потому, что был советский строй, а потому что государство выполняло свои функции — заботилось о гражданах. А вот сейчас оно о гражданах не заботится. Это очень сильно наследуемое, такая модель присуща не только тем людям, которые родились и прожили жизнь при Советском Союзе, такая модель зачастую применима и к людям, которые родились, когда Советского Союза уже давно не было. Они приходят со своей конкретной проблемой к конкретному чиновнику, и тут случается столкновение, которое связано, опять же, с особенностями восприятия чиновника. Оно следующее: вопрос, как правило, комплексный. А чиновник, к которому они пришли, отвечает за одну часть муниципальной жизни. Он хочет им помочь, он честно говорит им о посмотреть отсылку к тому закону, а потом к тому закону, а также сходить к тем, тем и тем. Тут житель впадает в ярость, потому что он считает, что это отговорка и отфутболивание. Это не так. С точки зрения чиновника, он дал им квалифицированную консультацию, он сделал все что мог, он сказал про свою область и сказал про другие области, которые касаются заявления жителя. С точки зрения жителя чиновник проявил себя так, как и должен проявить чиновник, то есть как враг. Например, вы решили устроить субботник, собрались с соседями, около вас пустырь, который давно вас волнует. Все что вы хотите, это, во-первых, известить муниципалитет, что вы этот пустырь уберете. Зачем это вам? Потому что вы разумные люди, вы понимаете, что неплохо бы, чтобы потом убранный вашими силами пустырь муниципалитет бы взял на баланс и поддерживал бы там какой-то примитивный уровень чистоты. Кроме того, думаете вы, пусть муниципалитет развесит объявления или даст вам перчаток для уборки. В муниципалитете вам говорят: вы вообще сначала выясните, чья это территория, потому что, если она не наша (а мы не знаем, наша она или нет), мы не сможем брать ее на баланс, мы не можем расходовать на это деньги, потому что тогда придет или счетная палата, или прокуратура, дальше завертелось. ОК, вы выяснили статус территории. Дальше муниципалитет говорит вам: слушайте, а ведь там могут проходить сети. Узнайте у энергетиков. Если там проходят сети, а вы будете сажать деревья, энергетики придут и срубят их, потому что нельзя. И вот такое количество кругов выяснения вам нужно пройти, чтобы сделать этот субботник. Так не всегда бывает, иногда вы приходите и с вашим субботником все хорошо, муниципалитет помог и выяснил. Но отдельного сотрудника, который пойдет и все выяснит, тоже нет, у него много другой работы. Очень часто действия чиновников, которые направлены на контакт с гражданами, оборачиваются провалом. Например, в одном муниципалитете решили: давайте раз в неделю три наших сотрудника будут приходить в школу или в поликлинику и отвечать на запросы граждан. Три сотрудника пришли, потом пришли граждане, у граждан как всегда были вопросы, которые требовали подключения еще шести сотрудников, трое сотрудников ответить не смогли, граждане ушли разочарованные: мы видим, как работают чиновники и каков уровень их профессионализма. При этом есть, конечно, и более позитивные примеры, когда в муниципалитет обращаются, по опыту и по статистике, которые мы наблюдали, более молодые люди. Любому чиновнику неприятно, когда приходит к нему человек и говорит что он должен, и гораздо лучше, когда приходят молодые люди и говорят: давайте мы сделаем это, вы только разрешите. Чиновники тут, как правило, радуются и даже в чем-то помогают. То есть контакт между чиновниками и жителями устанавливается сложно, опять же из-за того, что у чиновников есть эта сформированная оптика и прикрепленный к ней язык. Это единственный язык говорения в городе. На другом они не говорят, у них нет для этого ни возможности, ни времени. У граждан, в свою очередь, тоже нет языка говорения о городе, потому что далеко не каждый договаривался хотя бы со своим соседом или с кем-нибудь еще об общем деле. С другой стороны, они, конечно не готовы к тому, как чиновники разговаривают. И на выходе мы получаем классическую картинку: граждане думают, что чиновники — это воры и кровопийцы, чиновники думают, что граждане — это нытики и тошнотики. И существуют они зачастую в параллельном пространстве. Хотя эти параллельные пространства иногда перекрещивается, и все получается.

Но вернемся к тому, о чем мы говорили, к оптике, к формированию, к возможности различения посредством этой оптики муниципальных проблем. То, что формируется, не способно различать территорию. То есть если оно еще способно решать какие-то вопросы актуальные, то работать для развития этой территории оно, конечно не способно. Муниципальный чиновник постепенно встраивается в эту властную вертикаль, становясь последним ее звеном. Но при этом ему хуже всех, потому что он на фронтире. С одной стороны у него разгневанные граждане, муниципальные чиновники как раз хорошо понимают, что ходят к ним и обвиняют их, муниципальные чиновники очень сильно встроены в город, потому что они живут там много лет. С другой стороны — давление контролирующих институтов, от региона и федерации до прокуратуры. И они часто находятся в положении смешения отчаяния и страха, потому что не очень понятно, как жить внутри этой пищевой цепочки, на фронтире перед жителями, и что с этим делать. Та оптика, которая у них формируется — это действительно оптика большого государства, того большого имперского левиафана, и она не позволяет различить ни эти маленькие поселения, ни интересы людей, которые в этих поселениях живут, не говоря уже об их нуждах.

И завершая, в качестве постскриптума. Еще одна вещь, которую, мне кажется, очень важно помнить, когда ты изучаешь оптику восприятия муниципального служащего, и она тоже связана с финансами, и она связана с развитием территории, о котором я говорила. Бюджет любого муниципального поселения верстается на три года. Формально верстается, то есть любой муниципальный чиновник и особенно сотрудник финансового отдела, который этот бюджет будет делать, скажет вам, что по факту у нас есть бюджет одного года. Все, что мы знаем про бюджет второго года, это то, что нам что-нибудь урежут. Единственное, чего мы не знаем — это насколько урежут и что урежут. Это значит, что муниципалитеты сейчас живут в модели, которая не предполагает времени, то есть планирования. Когда горизонт планирования равен году, это значит, что вас лишили времени. У вас нет возможности думать о перспективах развития. Единственная возможность, которая у вас есть, это чинить те дыры, без которых система полетит совсем. Ваше время задается регионом и федерацией, у вас его, в сущности, нет. То есть вы живете, как муха в янтаре, застыв.

Вот, я думаю, что про оптику и формирование все, и надеюсь, что, может быть, мы проясним какие-то более интересные или более позитивные моменты в дискуссии.

Борис Долгин: Спасибо большое, это было, по-моему, очень познавательно. Я начну сам чуть-чуть, а потом уже буду чередоваться с коллегами, сидящими сзади. Сначала маленькая реплика в режиме сноски: у нас в цикле была дискуссия в связи с выходом книги Скотта, можно найти стенограмму, с участием Теодора Шанина, Александра Никулина, Ревекки Фрумкиной, это было довольно познавательно.

А на каком уровне собирается информация о территории, все-таки? Есть ли такой уровень? Вот на уровне муниципалитета, мы услышали, существует исключительно такая функциональная информация, по предметной области, которой занимаются, и так далее. Вообще, это напоминает не лоскутное одеяло, а скорее калейдоскоп, потому что стекляшки могут быть теми же, но они складываются в разные фигуры. А на каком уровне становится понятно, что происходит на территории? Существует ли это на уровне региона, существует ли на уровне федерации?

Дарья Димке: Предполагается, что нам понятно становится то, что происходит на уровне муниципалитета, на уровне региона или федерации через Росстат, через ту статистику, которая собирается. То есть мы всегда можем посмотреть ту область, которая нас интересует, и это узнать.

Б. Д.: Мы можем посмотреть, это наше желание. Знаем ли мы, что существуют структуры, помимо активистов с одной стороны и исследователей с другой стороны, в чей функционал входит посмотреть на это единым взглядом? Кроме прокуратуры. И следственного комитета.

Д. Д.: Не знаю, будет ли это ответом на ваш вопрос, но, например, существовал и существует открытый бюджет, где можно посмотреть, и где в довольно неплохой форме агрегированы данные.

Б. Д.: Не совсем ответ, это ответ на вопрос как нам легче посмотреть, если мы этого хотим. А есть ли служащие, чиновники уровня регионального, или уровня федерального, в должностные обязанности которых входит некое обобщение картины? Некоторое понимание того, что же собственно происходит на территории? Которые смогут понять, что вот здесь сначала был лес, потом площадка…

Д. Д.: Поняла. Нет, конечно, как они смогут понять, если у них есть только отчетность, а отчетность у них у всех общая? Этого невозможно увидеть никак.

Б. Д.: Иными словами, эта особенность оптики не является специфической особенностью оптики муниципальной, но она характерна для всех уровней. Спасибо!

Слушатель: Здравствуйте. Извините за узурпацию власти, я работаю в аналитическом центре при правительстве РФ. Мы формально не являемся госслужащими, но очень близки к ним. Мы являемся теми людьми, в чьи должностные обязанности входит комплексный взгляд на всю эту мешанину из разнородных отчетов.

Б. Д.: Спасибо большое. То есть мы на самом деле услышали, что для чиновников нет, но существуют структуры при чиновниках, в данном случае при правительстве, которые должны эту картину как-то у себя в глазах соединять и, наверное, выдавать какие-то рекомендации, связанные с той картиной, которую они получили.

Слушатель: Да.

Б. Д: Спасибо. Хорошо, следующий вопрос. Государство имеет на уровне федеральном и региональном много разных программ, много разных приоритетов. Логично предположить, что у сотрудника муниципалитета может быть выбор, на каких приоритетах сосредоточиться, если не предполагать, что существует обязанность равномерно все их отразить. Верно ли это предположение? Исходя из какой логики, будет выбор между приоритетами, по которым можно отчитаться, будет ли это связано с каким-то представлением о реальности?

Д. Д.: Такой выбор конечно есть. Иногда он осуществляется, но это будет очень сильно зависеть от того, как считывают сигнал на местах. В каждом муниципалитете будет свое понимание того, за какие приоритеты лучше отчитаться раньше. Каким образом эта система сигналов интерпретируется, это вопрос очень интересный и заслуживающий отдельного исследования.

Б. Д.: Спасибо большое. У меня осталось еще довольно много вопросов, но я бы не хотел узурпировать микрофон.

Слушатель: Спасибо за лекцию! Какие главные особенности работы муниципалитета в России, странах Европы и США?

Б. Д.: Если я правильно понимаю, вы спросили о том, каковы различия между особенностями работы в этих странах?

Д. Д.: Я думаю, что это скорее кулуарно, потому что это вопрос из серии «коротенько о вселенной», потому что это даже не одна лекция, а несколько, по всему: по законодательству, по тому, как формируется бюджетная база, по полномочиям, по тому, перед кем они должны отчитываться. То есть это разные очень вещи. Сходство состоит в том, что и там и там это местная власть, которая должна заниматься вопросами территории, и там и там она независима.

Б. Д.: Спасибо. Да, пожалуйста.

Слушатель: Очень интересная лекция, спасибо. У меня два вопроса. Первый: вы в начале говорили, что отчеты очень важны, и их делают, чтобы получить бюджет, то есть средства. Но насколько я знаю, все средства из регионов идут в центр. То есть потом регионы пишут отчеты, чтобы получить обратно свои же средства. Так?

Д. Д.: Смотрите, как это происходит. Есть налоговая база, налоги собирает не муниципалитет, налоги идут в налоговую. Есть часть средств, которые составляют вот эту базу. Она сразу возвращается муниципалитету. Все остальное уходит на уровень региона или федерации. Дальше эти деньги падают в некий общий котел, и из них возможны будут дальше трансферты, потому что у нас не только налоги.

Б. Д.: Да, прошу прощения, но при этом, насколько я помню, существует своя специфическая налоговая база регионов, по части налогов, и так они передаются в центр, а существует опять-таки и то, что передается потом из центра в режиме бюджетных трансферт.

Д. Д.: Да, они в любом случае уходят наверх, а дальше уже решается, с какого уровня они возвращаются и в каком количестве.

Слушатель: Еще один короткий вопрос. Что все-таки для чиновника первично: сделать правильное хорошее благоустройство или сделать отчет?

Д. Д.: Это не очень точный вопрос. Давайте я ещё раз вернусь. Для хорошего чиновника, то есть для человека который хорошо выполняет свою работу в рамках, в которых сейчас эта работа состоит, первичны обе задачи. Нужно сделать хороший отчет таким образом, чтобы еще и задействовать нужды своего муниципалитета. Это тот пример, что я приводила про помощь с ипотекой медикам. Продолжая вопрос Бориса: у вас есть много приоритетов, много программ, другое дело, какое количество времени, с учетом того, что вам нужно отчитаться, вы потратите на ознакомление с этими программами, на вникание в эти программы и подверстывание их под ваш муниципалитет. Но в принципе, хороший чиновник за что получает зарплату — за то, что написал отчет, он может написать его и не ориентируясь на нужды поселения.

Б. Д.: Просто, простите, когда вы задали вопрос о том, какой чиновник хороший, вы обратились к чему? Вы обратились к должностной инструкции или к своим ценностям? Если к должностной инструкции, то вы все услышали про отчеты.

Слушатель: Но по идее, в его обязанности входит благоустраивать территорию. Тем не менее, сначала отчет, а потом уже территория?

Д. Д.: Но он благоустраивает территорию по отчету. Другое дело, что, возможно, благоустраивать надо было другое, а так-то он благоустроит.

Б. Д.: Спасибо! Еще вопросы?

Слушатель: Как-то из вашего доклада, от левиафана ушли и к левиафану пришли. Это первое, и второе: вы занимаетесь исследованиями, глубоко конечно, выступаете с критикой системы чиновничества. А вы можете выходить на высокие уровни, влиять на законодательство, что-то менять. Потому что говорить перед такой аудиторией — это прекрасно, а жить-то живым людям.

Б. Д.: Давайте попробую, может быть, чуть-чуть доформулировать вопрос. Думаю, что вы с этой формулировкой согласитесь, если нет, поправите. Исследователь в области социальных наук, кроме того что он исследователь, часто выступает еще и в роли эксперта-аналитика и гражданина, который в качестве гражданина уже может за что-нибудь бороться. Соответственно, вы нам представили некоторый диагноз с позиции исследователя. Вот теперь, допустим, с позиции эксперта-аналитика, как бы вы посоветовали изменить систему так, чтобы муниципалитеты работали в большей степени с реальностью — это первая часть вопроса. А вторая часть вопроса — удается ли какие-то экспертные разработки такого рода куда-то предоставлять, так чтобы был хоть какой-то шанс на это повлиять.

Д. Д.: Давайте я начну с ответа на второй вопрос, потому что он короче. Собственно, в начале упоминала, что Европейский Университет с 2013 года делает в России то, что в мире называется партисипаторным бюджетированием. То есть мы разработали методику, суть которой состоит в следующем: мы предлагаем тем мэрам муниципальных городов, которые на это согласны и в этом заинтересованы, выделить некоторый процент бюджетных средств, как правило небольшой процент, но достаточный для того чтобы привлечь граждан. Например, Сосновом Бору Ленинградской области, где население 60000, выделяется 20 миллионов, которые комиссия граждан, набранных по жребию, распределяет сама. Этот проект важен, потому что он как раз позволяет наладить сотрудничество между гражданами и чиновниками, гражданам понять, в каких рамках чиновники работают, и что они работают в рамках закона, что есть вещи, которые мы все должны соблюдать и они не всегда нелепы, а чиновники начинают понимать, что граждане не только могут приходить с жалобами, проклятиями и расстрельными списками, но вполне готовы работать с идеями — если граждане понимают, что это не просто озвучить свою идею, это средства, на которые эту идею можно будет реализовать. Вот такого рода проекты мы делаем с 2013 года. Что касается деятельности такого рода и как она встраивается в то что происходит: есть научно-исследовательский финансовый институт при Минфине России в Москве, который занимаются темой инициативного бюджетирования тоже довольно давно. Они выпустили пакет рекомендаций для муниципалитетов, поскольку один из федеральных приоритетов — это в том числе развитие гражданского общества и привлечение граждан к управлению территориями. В пакет входят и наши рекомендации, как и рекомендации Всемирного Банка, который уже 10 лет делает программу поддержки местных инициатив, которая основана немного на других принципах; там предполагается самообложение и самофинансирование. Это ответ на вторую часть. Первая часть, что касается реформ. Я была бы осторожна в своем ответе и осторожно я бы всё-таки сказала следующее. Есть некоторые глобальные вещи, например, исходя из опыта аналитики, который я имею, было бы, конечно, очень неплохо увеличить налоговую базу муниципалитетов. Это требует переписывания бюджетного кодекса, это было бы очень неплохо и, мне кажется, это действительно очень сильно бы помогло. Вторая вещь, то что можно называть пакетом реформ для реабилитации и реанимации, не таких глобальных, как переписывание бюджетного кодекса. В принципе, есть две структуры которые действительно очень сильно вот этого левиафана формируют и закрепляют: это общий надзор прокуратуры (с этим, мне кажется, необходимо что-то делать) и это та деятельность ФАЗ, которая связана с 44 ФЗ, то есть с закупками. Какая проблема там? Дело в том, что все деньги муниципальные и деньги государственные тратятся через этот закон и эту систему. Понятно, что там есть список критериев. Один из критериев, по которому подрядчик может выиграть закупку, это цена. Он должен быть самый дешевый. К чему это приводит? Это приводит к ужасу и кошмару. Люди, которые вчера занимались ресторанным бизнесом, сегодня решили, что они прекрасно будут мести улицы. Они предложили свое метение улиц, в итоге улицы они не метут, муниципалитеты вынуждены расторгать с ними контракты, потому что это плохо. А иногда эти люди еще и дома ремонтируют. Жители недовольны: как, почему так всё происходи? И конечно, это виноваты чиновники, потому что они в сговоре. Но это, увы, 44 ФЗ. Есть очень мало людей, из тех что с ним работал, кто скажет про него хоть что-то хорошее. Вообще сомневаюсь, что они есть. Второе, что делает ФАЗ, что не очень удобно, — ФАЗ подвешивает закупки. Это значит, что вы, как обиженный подрядчик, всегда можете подать в суд, вернее не в суд, а в ФАЗ: почему вам кажется, что эта закупка прошла неправильно. ФАЗ подвешивает это практически автоматически. Это часто объясняет, почему дороги делаются к ноябрю. Потому что тот подрядчик который проиграл, в ФАЗ обратился несколько раз и ФАЗ это сделал. Это то, что, мне кажется, нужно было бы сделать в реанимации. И наконец третье, что можно делать сейчас, и сейчас нужно делать довольно много вещей, потому что, например, 131 ФЗ, в рамках которого мы как раз работаем с инициативным бюджетированием, позволяет муниципалитету, например, граждан включать в очень разных формах в решение вопросов, и как мы видим, и на мировом опыте, и на нашем российском опыте, на пятый-шестой год такие программы действительно очень сильно меняют и оптику чиновников, и отношения граждан, их возможность работать совместно — то есть выстраивать какие-то планы несмотря на все эти тяжёлые достаточно условия, в которых мы сейчас работаем. И для этого не нужно менять законодательство, для этого вообще ничего не нужно делать, для этого нужна добрая воля во-первых, чиновников, во-вторых— желание граждан. Потому что если вдруг кто-то думает, что очень много граждан готовы, хотят и желают, то это не всегда так.

Б. Д.: В продолжение. А вот насчёт всё-таки оптики, как могли бы быть устроены, кроме вопроса о бюждетировании, стимулы влияющие на муниципальных чиновников, так чтобы они всё-таки видели свою территорию комплексно. Должно ли это быть как-то связано с отчетностью, должно ли это быть связано с тем, как будет оцениваться их деятельность с учетом, может быть, мнения жителей территории, или еще с чем-нибудь?

Д. Д.: На самом деле первое и второе. Я ни в коем случае не хочу сказать, что любая отчетность — это плохо. Отчетность должна быть, это безусловно. Сейчас дело в количестве этой отчетности, и в том, как эта отчетность устроена. То есть изменение структуры отчётности и ее уменьшение уже много бы дало. Условно говоря, деньги всё равно приходят муниципалитету. Да они приходят через межбюджетные трансферты, но они всё равно приходят. То есть просто выдачи этих денег не по этим приоритетам, а сразу прикрепление к налоговой базе, поменяли бы многое для чиновников, это освободило бы их от написания отчетов и позволило бы им самим определять, как и что. Но и конечно, чем больше контактов с бизнесом и гражданами, тем лучше, потому что сейчас на эти контакты нет времени. Это значит, что единственное видение — это видение вот это.

У чиновников не было бы такого количества проблем, поскольку они вообще-то тоже горожане, тоже живут в этом городе, если бы у них было чуть больше времени на такие вещи. Хорошо, если бы реализовался гражданский контроль — это относится не только к системе муниципального управления, но и ко многим правоприменительным структурам и реформам, связанным с ними. То есть чиновников не должны контролировать чиновники. Отчетность не должна быть замкнута в рамках системы, она должна быть контролируема извне этих рамок — гражданами. Это то, что как раз делается в муниципалитетах в Европе и Америке, о которых был разговор. Отчетность должна быть другого типа.

Б. Д.: Спасибо, это очень важные тезисы.

Слушатель: Спасибо большое. Вы много говорили о борьбе за финансы. В случае муниципалитета это борьба за чужие финансы, региональные. Но ведь и на уровне региона, и на уровне федерации есть один бюджет и множество министерств, которые тоже эти деньги же конкурируют. То есть, министерство приходит с проектировками, а Минфин говорит, что денег нет, поэтому, вы извините, вам обрежем, другим обрежем. Есть ли какие-то принципиальные отличия вот этой борьбы на муниципальном уровне, когда муниципалитет борется за чужие финансы, от борьбы на региональном и федеральном уровне, когда министерство борется за свои собственные финансы?

Б. Д.: Я прошу прощения, до ответа, слово «чужие» вы не хотите прокомментировать?

Слушатель: Я понимаю пафос вашей поправки, но в рамках того самого бюджетного кодекса получается, что мы сначала берем у территории деньги, а потом территория вынуждена просить их обратно. И формально, поскольку она ими не распоряжается, пока им не дадут трансферт. Да, я использую слово «чужие», возможно немножко провокативно.

Б. Д.: Спасибо.

Д. Д.: Спасибо, Борис, что уточнили, потому что меня это тоже немного взволновало — чужие. Хороший вопрос. Это будет такой абрис ответа, потому что на уровне региона это нужно тоже отдельно исследовать — чтобы что-то такого типа говорить, с ними тоже нужно работать. Но у меня ощущение, что, в том числе судя по той отчётности, которую требует от регионов федерация, там это тоже действительно устроено такими же вертикальными потоками, это ровно то, почему отчетность очень часто дублируется. То есть сначала у вас запросят с уровня федерации все эти бесконечные цифры и отчеты, потом, только вы выдохните, и вам пришло из региона то же самое. У муниципального чиновника возникает вопрос: они что, вообще друг с другом не общаются? Даже с уровня региона, часто от разных министерств, вам будет приходить запрос на одни и те же цифры. Кажется, что-то похожее есть, но и это нужно исследовать. Я знаю разницу между городами федерального значения и, например, между городом Вологдой или Иркутском, это две очень разные песни, но тут, пожалуй, не рискну что-то более четкое ответить.

Б. Д.: Кстати говоря, в советском и постсоветском бюрократическом лексиконе есть такое понятие — межведомственная комиссия. Можете что-нибудь об этом сказать? В каких случаях они возникают, решают ли они хоть какие-то вопросы, точнее проблемы, связанные с тем, что территория не видится единым образом.

Д. Д.: Возникают и решают. Но тут проблема состоит в том, что изнутри этой системы — ещё раз, очень замкнутой системы, — совершенно не очевидно, что территория не видится единым образом. Им кажется, ну срубили одно, поставили другое — у всех в работе бывают такие сбои. Эта вещь неочевидна для чиновников. Для чиновника очевидно, что у него отчетности много, и он устал.

Б. Д.: Кстати, чуть-чуть, может быть, исторической справки — когда стало настолько много отчетов, можно ли проследить историю болезни?

Д. Д.: Историю болезни проследить можно; видимо, мой любимый ответ сегодня — это история отдельного исследования. Но вот такие жесткие вещи, когда отчетность увеличивается буквально с каждым годом, появились в последние 10 лет — чтобы каждый год что-то становилось хуже и хуже. Но, насколько я понимаю, история болезни действительно может быть очень интересная. Кто увеличивает эту отчетность? Какие департаменты запрашивают, регион или федерация?

Слушатель: Как осуществляется коммуникация между муниципалитетами и верхними уровнями власти? То есть я уже понял из вашего доклада, что отчет это как лингва франка для бюрократического аппарата, а есть ещё какие-то способы координировать деятельность? И вообще, каким образом муниципалитеты и власти на местах схватывают цайтгайст, если угодно?

Д. Д.: Мне кажется, здесь два вопроса, и я попробую ответить с двух сторон. Если муниципальная власть чем-то недовольна, предполагается, что должны быть какие-то способы донести свое недовольство. Эти способы есть: они могут посылать запросы, жалобы, даже предложения. Правда, по оценке самих же муниципальных властей, и я в данном случае склонна доверять этой оценке, потому что ее можно подтвердить конкретными примерами, регион и федерация очень редко откликаются каким-то образом на эти жалобы, если ситуация совсем не критическая. Очень часто это связано и с тем, что произошли некоторые изменения в законах. То есть, например, ситуация, с которой я в последний раз столкнулась: муниципалитет и регион решили обновить систему водоснабжения, то есть такой местный водоканал. Взяли кредит, совместные средства вложили, закупили оборудование. Случится кризис, рубль упал. Что хотел муниципалитет и что хотели граждане муниципалитета? Они хотели, чтобы увеличили плату за воду, они были согласны. Но дело в том, что буквально в последние полгода — деньги уже упали — произошли очередные изменения. Полномочия, связанные с тарифами на плату, ушли от муниципалитета, и муниципалитет не смог это сделать.

Второй вопрос — как они ловят цайтгайст. Это, наверное, то, чем мы сейчас будем очень подробно заниматься, потому что считывание системы сигналов очень интересно. Зачастую никто не выдает никаких жестких вещей. Эти жесткие вещи часто становятся такими, во-первых, на уровне региона — то как регион считывает Федерацию всегда очень интересно, потому что они могут считать сигнал не то что жестче, они могут сами этот сигнал сформировать таким, каким он не был сверху. И дальше муниципалитет может считать регион жестче, они могут быть впереди планеты всей, потому что есть два способа, два больших направления быть хорошим: либо у тебя самый красивый город и самые довольные жители, либо ты рьяно следишь за центральной линией. И те, кто рьяно следит за центральной линией, они, конечно, считывают все по-другому.

Б. Д.: В продолжение этого вопроса. Собирают ли сотрудников муниципалитетов на производственные совещания, на какие-нибудь накачки, отправляют ли на какие-то курсы повышения квалификации, то есть иституционализированы ли как-то инструменты передачи информации о сигналах, кроме СМИ или же рассылки нормативных документов? Есть ли такие стандартные устные формы?

Д. Д.: Стандартные формы есть, другое дело насколько они формальны или неформальны. Конечно, собирают, и, конечно, это происходит в рамках рабочих совещаний и никто никогда не скажет, что это рабочее совещание посвящено вот тому, тому и тому.

Б. Д.: А вот какие-то системы переподготовки управленческих кадров, как мы знаем, допустим, которые собирают каких-нибудь вице-губернаторов в Москве на какие-то темы — осуществляется ли это с сотрудниками муниципальных органов?

Д. Д.: Да, постоянно. Чаще это вещи, которые самими муниципалами оцениваются не положительно, то есть их всех собирают и отправляют повысить квалификацию например в РАНХиГС. Это вообще любимое дело. После чего муниципалы возвращаются и говорят друг другу: ну ничего там не происходило, то есть читали нам какие-то графики, какие-то скучные лекции, отняли время, ну ладно, зато съездили в Москву или в региональный центр. Иногда бывают более живые вещи, в частности, то что делает НИФИ в рамках бюджетной грамотности и вовлечения граждан. На это муниципалы обычно живо откликаются и любят. Есть еще энное количество вещей, которые делают институты, работающие как при правительстве, так и не при правительстве, на которые муниципалы собираются. Но в общем и целом, у них не очень много времени ездить, и они очень хорошо знают, что они буквально законодательно должны проходить переподготовку. У них раз в энное количество лет, по-разному, в зависимости от того, какое место чиновник занимает в иерархии, где он работает, в муниципалитете или в регионе, система повышения квалификации встроена, впаяна очень сильно. То есть чуть ли не раз в три года они просто обязаны пройти. Если они этого не получат, то дальше им служить будет тяжело. Но на самом деле лучшее, из того что было, об этом говорят сами муниципалы — это сотрудничество с зарубежными муниципалитетами. То есть те люди, которые побывали по работе в Финляндии, чтобы обменяться опытом по поводу того, как делать детские площадки, музейные выставки, общественные пространства, посмотреть, как вообще-то это делается… Граждане, вообще-то, тоже обычно, когда ездят куда-нибудь, потом приходят с идеями. И вот, когда на это вывозят чиновников, в рамках обмена опытом, это сильно меняет картинку. Очень сильно. И жаль, что таких вещей с каждым годом все меньше и меньше.

Б. Д.: А какая-то самоорганизация муниципалов? Существуют же какие-то ассоциации, есть ли смысл в их деятельности, помогает ли это им?

Д. Д.: Их очень много. Иногда помогает, иногда нет. То есть если переходить на города федерального значения, в Питере образование, которое объединяет все муниципалитеты, рабочее, живое. Они много с кем дружат, и за рубежом, и по России, и действительно меняются опытом. С другой стороны, я знаю пару десятков совершенно мертвых структур такого типа. А так их много.

Слушатель: Существует ли возможность у чиновников своими решениями способствовать локальным источникам финансирования и уйти от зависимости от федеральных источников? Или такой возможности не существует? Можете привести пример какого-нибудь города, которому с советского времени посчастливилось иметь крупный завод на своей территории, и вот как там происходит, большие ли деньги от налогов, идут ли они в этот город, куда они уходят?

Д. Д.: Хороший вопрос. Города, которые находятся при предприятиях, особенно это касается городов РосАтома, например, это самые богатые города — города, муниципалитеты которых не испытывают нехватки в средствах, потому что роль градообразующего предприятия, как она была при Советском союзе, велика. Не говоря о том, что города РосАтома — это города населения с высшим образованием, небольшие, еще в советское время сложившиеся, очень уютные анклавы. Но и даже более проблемные поселения и муниципалитеты, вроде Череповца, где есть Северсталь и ФосАгро, — там, конечно, вопросы решаются легче, потому что градообразующее предприятие всегда может помочь. И градообразующее предприятие действительно помогает очень активно. Поэтому, когда мы выбирали пилотные площадки для нашего проекта по инициативному бюджетированию, было очень понятно после исследования, что брать нужно либо моногорода при предприятиях, где и мэры готовы экспериментировать, потому что не связаны жестко, как все остальные, финансами, либо, парадоксальным образом, города совсем нищие. Потому что совсем нищим уже так плохо и так все равно, что они вынуждены как-то и граждан встраивать, и самообложение вводить, и там действительно появляются в итоге какие-то интересные вещи. То, что касается сотрудничества муниципалитетов и бизнеса, не из серии моногород, когда понятно, что это градообразующее предприятие и муниципалитет там часто играет вторую роль, если не третью, то это получается, но получается сложно. Почему бизнесу сложно работать с муниципалитетами — ровно из-за постоянных изменений. Частая ситуация, когда муниципалитет строит что-нибудь большое, например, стадион, и предлагает местному бизнесу вложиться, но местный бизнес вкладывается под некоторые гарантии, например аренда будет такая и такая; а потом случается урезание бюджета, изменение законодательства. Что вынужден делать муниципалитет, о чем он честно говорит: поднимем аренду. Нет другого выхода, ему нужны будут налоги. Потому что все упало, пропало, а крыши чинить надо. Поэтому бизнесу тяжело в это встраиваться. Бизнес хочет какого-то внятного планирования. Муниципалитет планировать не может.

Слушатель: Добрый вечер, спасибо за интересную лекцию. Поскольку получилось так, что муниципальный чиновник — это такой трагикомический персонаж, который находится между молотом и наковальней, и единственный внешний фактор, который может повлиять на качество среды, это появление неких обновленных стандартов благоустройства. Сейчас делают альбомы, делают на уровне городов, начинают делать и на уровне дворов. Это процесс, в котором любая специфика территории несколько исключается, но это процесс, который должен идти скорее снизу. Здесь вопрос к вашей экспертной позиции: насколько в эволюции отчетности, которая поступает на уровне муниципалитета и, может быть, на уровне региона формируется запрос на замеры не только количественных метрик, но и метрик, которые влияли бы на косвенные показатели, связанные с человеческим капиталом, связанные с социальным капиталом, и с факторами, которые влияют на развитие именно этих вещей?

Б. Д.: Это запрос у кого, у сотрудников муниципалитетов?

Слушатель: С точки зрения эволюции отчетности, насколько отчетность содержательна, совершенствуется ли, и что в нового появляется?

Д. Д.: Пока в них ничего такого нет, но я боюсь, что будет, и это будет еще одна дополнительная отчетность, которых и так много. Вот сейчас Медведев сказал про общественные пространства. Все слово «общественные пространства» выучили и уверены, что в ближайшее время они запихнут и придумают что-нибудь новое, с социальным капиталом и всем прочим, что научно-исследовательские институты им подскажут хорошие и умные слова. Дальше это будет опять на всю страну, с непониманием того, что социальный капитал в Норильске это одно, а социальный капитал в Санкт-Петербурге это другое, а социальный капитал где-нибудь в Воронеже — третье. И все будут отчитываться про социальный капитал. Мероприятиями и тем, что парк, который не нужно было превращать, не поймите меня неправильно, в парк Горького, в нем было хорошо гулять, он был английским, парк будет заставлен тем же, чем заставлен парк Горького, потому что это будет в отчетности.

Слушатель: Это понятно. Спасибо. Если говорить про саму отчетность и ее количество, и зайти, например, на сайт областных статистических служб, Хабаровскстат, Татарстат — какой процент отчетности, который подается, попадает в публичный доступ?

Д. Д.: Это нужно отдельно смотреть, потому что бывает по-разному. Были, например, проекты вроде Открытого бюджета, когда вообще вся финансовая отчетность доступна. Вообще, вы можете посмотреть все. И, как я понимаю, можно найти все, при желании. Нужно преодолевать некоторые препятствия, но я находила все.

Слушатель: Да, мы (как исследователи, работающие с региональной статистикой) сталкивались с определенными препятствиями. Получается, что у одного региона, если система так эффективно вертикально построена, одна отчетность, с одним периодом времени, а у другого — другая. Как можно тогда анализировать, сравнивать, разработать рекомендации, если это интервалы времени с несопоставимы с данными? В данном случае это какое-то несовершенство работы системы или это сознательная фильтрация данных на уровне их выгрузки?

Д. Д.: Я практически уверена, что это несовершенство системы, потому что это трудно, много, муниципалитет часто не успевает это делать. Я бы еще акцентировала внимание на том, что, видимо, что-то пошло не так, потому что мне муниципальный чиновник не кажется смешным персонажем. Трагическим — да, возможно, смешным вряд ли, потому что на самом деле они делают очень сложную работу в очень непростых условиях. Мне кажется, было бы неплохо, чтобы граждане понимали, в каких условиях они работают, понимали, что эти условия не всегда плохие, а часто эти условия просто неизбежные, они будут в любой стране, это правильно и нормально, и чтобы граждане не относились к муниципальным чиновникам как к врагам.

Слушатель: Я хочу попросить разрешения у уважаемого лектора и уважаемого ведущего немного дополнить ответ на предыдущий вопрос про возможность увеличения собственных источников дохода. Хочется ответить в лучших традициях муниципального чиновника — откройте бюджетный кодекс или налоговый… Суть в том, что у нас конкретно к муниципальным налогам, которыми муниципалитет может распоряжаться сам, относятся, если я правильно помню, всего три налога. И все эти налоги не очень большие — это земельный, на имущество физлиц и торговый сбор. Если у вас на территории есть завод, и у этого завода большая прибыль, то налог с этой прибыли — он идет не муниципалитету, муниципалитет может вложиться, что-то хорошее сделать, чтобы этот завод хорошо себя чувствовал, но отдача с этого все равно пойдет в региональный бюджет, и ее все равно надо будет просить обратно. Поэтому, на мой взгляд, действительно, города типа атомных чувствуют себя сильно лучше. Но здесь, наверное, я такое оценочное суждение выскажу: уровень директора градообразующего предприятия — это тот самый уровень, на котором возможен синтез. Поскольку директор предприятия живет в этом городе, и его сотрудники тоже здесь живут, то ему как раз интересно, чтобы лавочки были удобные, а не в отчет хорошо проходящие. Поэтому, наверное, в тех городах, где находятся хорошо работающие крупные заводы, муниципалитеты более живые, у них больше возможностей что-то делать, но не потому что формально больше платится налогов, потому что налоги платятся не в тот бюджет, а потому что такой гражданин, как директор градообразующего предприятия может своими усилиями собрать эту мозаику в единую картину.

Д. Д.: Я соглашусь, спасибо за дополнение. Да, дело еще в том, что это не тот налог, который получает муниципалитет, дело в том, что помимо директора, действительно, на уровне которого и происходит тот синтез, практически у каждого предприятия (тут я могу сказать за никель, за Росатом и за Северсталь) есть куча программ разного рода помощи, от детских приютов до разных муниципальных проблем, которые выделяют деньги и о которых муниципалитет, и не только, кстати, муниципалитет, часто с ними напрямую работают НКО, с ними договариваются. Поэтому, конечно, ровно в этом смысле такие города и тянут. Такие предприятия тянут город.

Слушатель: По роду своей деятельности, я занимаюсь развитием информационной системы, ведомственной, федеральной информационной системы. Такие системы имеет, допустим, пенсионный фонд, другие уважаемые ведомства, которые охватывают всю территорию России. А вот в муниципальной сфере попытки информатизации делаются так, чтобы чиновник мог одной кнопкой данные, которые попали из бухгалтерских пакетов подрядчиков, короче, чтобы по выходным он мог спокойно отдыхать, а не трудиться над отчетами.

Д. Д.: Это очень хорошая идея, иногда в муниципалитетах ее озвучивают, но как правило на уровне муниципалитета у них нет на это возможности. Даже когда в голову мэру приходит, что нужно бы что-то такое разработать и выделить на это средства, очень часто не находится на это средств. Да, есть много вещей, которые бы хорошая система информатизации сделала для чиновников гораздо проще, чем то, как они сейчас работают в экселевских таблицах, но на это не находится возможностей.

Слушатель: Вопрос про роль мэра в муниципальной системе — чем он занимается, что он вообще делает?

Д. Д.: Принимает решения, важные, в том числе те, которые определяют стратегическое развитие; подписывает все те бумаги, которые мэр должен подписывать — без подписи мэра мало что происходит. Другое дело, как и в любой структуре, мэр не прочитывает каждую из этих бумаг. Что-то он подписывает не глядя.

Слушатель: Спасибо за лекцию, у меня, если позволите, небольшая реплика и вопрос. Реплика следующая: я вот услышал, что бюрократический язык превращается в юридический или нормативный, и был, как юрист несколько озадачен, потому что у меня и многих моих коллег впечатление противоположное, что юридический язык превращается в бюрократический, те же самые законы, да, они часто меняются, юристы тоже от этого страдают, законы сейчас пишутся чудовищным канцеляритом. С чем это связано, нет, наверное, простого ответа.

Б. Д.: Простите, к этой части. Под утверждением о том, что юридический превращается в бюрократический, вы имели в виду именно усложнение, превращение в неясный язык законов?

Слушатель: Да. А вопрос связан с проблемой коррупции, собственно, которой и объясняется такая энергия у прокуратуры и прочих надзорных ведомств. Логика понятна, если нижестоящих чиновников не контролировать, они же будут воровать. Это мнение не только народа, это мнение прежде всего вышестоящих органов, и 44 закон кстати по этой идеологии сделан. А по вашим впечатлениям, насколько эта проблема преувеличена?

Д. Д.: Спасибо, я так ждала вопроса про коррупцию. Есть еще второй вопрос, которого я так же ужасно жду. По моему мнению, опасения по поводу коррупции на уровне муниципалитетов преувеличены не просто сильно, а очень сильно. Там не так уж много возможностей, по крайней мере, у большинства сотрудников муниципалитета, вступать в какое-то коррупционное взаимодействие. Более того, я бы сказала, не то что им кто-то очень сильно предлагает и не то что там есть какие-то выигрыши — непосредственно с деньгами дело имеют финансисты, а не все те люди, которые пишут отчеты. Понятно, откуда взялся страх коррупции и почему страх коррупции используется для укрепления вертикали, почему это делается ровно так. Но про случаи коррумпированности можно посмотреть по статистике, по тому, что под коррупцию подводят, какие суммы — из серии 1500 рублей — подводит туда прокуратура, чтобы понять уровень коррумпированности российского муниципального чиновника. Я не говорю, что коррупции нет вообще, я говорю по тем данным, которые у нас есть по муниципальным чиновникам, это ну очень раздутая тема. То есть коррупция в каких-нибудь структурах иного толка, работающих вместе с государством, возможно да. Коррупция на уровне региона и федерации — возможно, да, но на уровне муниципалитета… То есть, есть куча дел по коррупции, вам, как юристу, если любопытно, посмотрите, что там судьей рассматривается как коррупция и какие там суммы.

Б. Д.: Правильно ли я понимаю, что вы совершенно иное имели в виду, когда говорили о переходе от одного языка к другому?

Д. Д.: Да. Но кстати, спасибо за замечания, потому что по поводу того, какие трансформации претерпевает юридический язык, это тоже довольно любопытно, потому что то, как пишутся законы, болезненная для многих тема. Но я имела в виду другое, я имела в виду, что каждому языку описания свойственна определенная разомкнутость или определенная замкнутость. Юридический в этом смысле — совершенно замкнутая система, то есть только внутри этого языка определяется, что хорошо, а что плохо. На него нельзя повлиять никак. Бюрократический более разомкнут. Я имела в виду вот этот переход, то есть замыкание и герметичность языка, который сейчас постепенно становится все более… пугающая тенденция.

Слушатель: А у меня в продолжение к коррупции еще вопрос. Вы как исследователь различаете гражданина и чиновника, то есть он же одновременно является и гражданином; какие у него механизмы инициации — не только язык говорения, на котором он говорит на работе, он же в постели с женой на нем не говорит (хотя возможно и говорит). И как вытекающая из этого проблема: как он сам себя инициирует чиновником, где он перестает быть гражданином, и является ли это оппозицией вообще? И какие у него возникают стратегии, может ли быть, например, уход в коррупцию, как стратегия ситуации выхода из- за отсутствия полномочий или возможности повлиять на что-то. Но чиновник же должен как-то оценивать себя, свою эффективность и самоуважение какое-то иметь, правильно? Я понятно задал вопрос?

Б. Д.: Не очень. Давайте по порядку. Пункт первый. Есть ли возможность в чиновнике различить чиновника и гражданина, так?

Слушатель: Совершенно верно, да. То есть как они сами себя различают и как они оценивают собственную эффективность?

Д. Д.: Я не говорила, что чиновник не является гражданином и что нужно как-то разводить их или различать. Я имела в виду следующее: у нас нет гражданского языка говорения об общем, и гражданского языка говорения о городе, мы его еще не выработали, хотя постепенно начинаем. Единственный язык говорения о городе у чиновника, и, кстати, у жителя, который будет с ним взаимодействовать, — вот этот язык отчетности, который будет как-то корректироваться, уточняться и фокусироваться. То есть если вы захотите поговорить о городе с людьми, которые за него отвечают, вам придется его выучить. Язык — это такой инструмент, который привязан к конкретной ситуации. Вы не будете в постели с женой говорить о городе, а если будете, то на этом языке, потому что другого нет. Вы не можете вести судебное заседание не на том языке, на котором оно ведется. И вы не будете говорить любовное признание языком исторических романов. То есть язык — инструмент, привязанный к конкретной ситуации, вот эта ситуация говорения об общем и о городе у нас сейчас такая. Она постепенно меняется. Вторая вещь. Чтобы говорить о чиновнике и гражданине, нужно понять для чего мы их разделяем, то есть какой у нас исследовательский вопрос и цель, и если мы объясним себе в чем смысл этого разделения, как-то концептуализировать гражданина. Чиновника я концептуализирую очень просто: это тот человек, который работает в муниципалитете и делает определенные вещи. Дальше методом включенного наблюдения я и смотрю, из чего состоит его повседневность, его день, сколько он времени тратит на это, сколько на это, какие документы и кодексы смотрит и как обращается.

Слушатель: Я просто обратил внимание на ту оппозицию, которую вы привели в своем рассказе, относительно того, что муниципальный чиновник сидит и воспринимает власть вот так, а граждан воспринимает как нытиков и тошнотиков, при этом сам-то он… когда он перестает себя видеть не с тошнотиками и нытиками или не с властью?

Д. Д.: Простите, что это прозвучало так неточно, я обозначила это не как позиции внутри чиновника. Я обозначила это как позиции в ситуации коммуникации. То есть после этой коммуникации чиновнику кажется… тут было кстати правильно сказать не «граждане», а «жители», потому что они приходят не как граждане, а как жители с жалобами: «у меня течет потолок». На ответ, что это управляющая компания, он говорит «а при советской власти…». Я хочу сказать, что это очень важно и часто ускользает от исследователей. Если вы проведете месяца три, сидя на приеме граждан, очень хорошо поймете, какие граждане туда приходят. И поверьте мне, 90% этих людей это очень тяжелые коммуникативно люди. Так как другие не приходят, а все остальное время посвящается отчетам, то, в общем, других и не видно чиновнику. Поэтому здесь этого разделения не было. У гражданина это формируется в свою очередь тоже, потому что он пришел про потолок или про субботник, а ему сказали «посмотри вот там, вот там, вот там, ту правку, эту поправку и что-то сделай». Чиновник действительно себя ощущает зажатым между этой отчетностью сверху и недовольством граждан. Но тут это недовольство граждан не из серии нытики, тут он понимает что граждане имеют право быть недовольными вот этим медицинским обслуживанием. И вообще-то он, как хороший чиновник, должен с этим что-то делать, и он делает Но ему очень сложно делать, потому что граждане недовольны. Но они не прокуратура и они не придут за ним.

Б. Д.: Спасибо большое, у меня осталось два маленьких вопроса. Насколько я помню, в российской системе местного самоуправления бывает два уровня. Есть ли какая-то специфика в этой ситуации для нижнего, для верхнего, и есть ли два уровня? По сравнению с ситуацией одноуровневой?

Д. Д.: Я не могу сказать, что там есть особенная специфика, по крайней мере, мне не удалось ее отследить.

Б. Д.: И второй вопрос. А какого второго вопроса вы ждали?

Д. Д.: Обычно в аудитории, которая состоит обычно частично из людей, которым просто интересно, частично из журналистов, частично из исследователей, частично из госслужащих, непременно возникнет вопрос про политику и про то, как это связано с политической системой, как позитивные изменения возможны при сохранении политической системы или изменении политической системы. Этот вопрос не то что сложный, но не всегда уместный и всегда агрессивный. Вот его и ждала.

Б. Д.: Спасибо большое!

Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter